Resiliencia urbana y reconstrucción en la Ciudad de México. La atención gubernamental tras los terremotos de 2017

Alejandro Mendo Gutiérrez*
Mara Alejandra Cortés Lara**

La Ciudad de México es una urbe que, desde su fundación en tiempos prehispánicos, registra terremotos preocupantes. Reportes dan cuenta de más de tres mil eventos sísmicos, incluyendo precursores y réplicas.[1] Solo durante el siglo XX se registraron más de 11 macrosismos, de magnitud mayor a 7 en la escala de Mercalli Modificada, que implicaron graves daños, incluso en las recientes edificaciones construidas con sistemas modernos con base en marcos estructurales de acero o concreto reforzado.[2]

Los trágicos temblores septembrinos de 1985 marcaron al país, no solo por las devastadoras consecuencias sociales y económicas que dejaron tras de sí sino por las modificaciones normativas a que dieron lugar en materia de ingenierías preventivas y protección civil. No obstante, a pesar de los nuevos estándares constructivos exigidos para los edificios levantados desde entonces, de nueva cuenta, la naturaleza puso a prueba a la sociedad mexicana con los lamentables movimientos telúricos de septiembre de 2017, los cuales devastaron asentamientos rurales y urbanos en los estados de Chiapas, Oaxaca, Puebla, Morelos, Estado de México, Guerrero y la propia Ciudad de México; pero, sobre todo, con la incomprensible y fatal sacudida del martes 19.

El recuento, reporta David Vicenteño en Excélsior, de perjuicios ocasionados por estos sismos abarca 360 decesos —con dos terceras partes ocurridos en la capital del país—, cerca de 184 mil viviendas siniestradas, 16,000 escuelas afectadas, 1,821 edificios patrimoniales de valor cultural averiados, 175 equipamientos hospitales y clínicas con percances, y 140 carreteras con deterioros.[3] Según cálculos preliminares, la inversión económica necesaria para reparar los daños podría ascender a unos 48 mil millones de pesos.[4]

Sobra abundar en los infaustos detalles, pero sí debe decirse que el alcance de estos sismos cimbró de nuevo a todos los sectores de la población, sin importar su perfil social o arraigo geográfico. De hecho, lo que se vivió tras los terremotos fue una masiva respuesta civil, volcada solidariamente a la ayuda. En este artículo, se comentarán cuestiones relacionadas con políticas urbanas, con la producción de vivienda y con las capacidades institucionales de respuesta que ahora surgen con mayor pertinencia, otra vez, al tratarse de temas de interés público emergentes y prioritarios.

1. Respuestas institucionales ante la tragedia

Una primera evaluación general de cómo reaccionaron los distintos órganos gubernamentales responsables de atender la contingencia en su urgente inmediatez se resume en la palabra pasmo. Pasmo por la incredibilidad ante los hechos, pasmo por la pesadez en operar, pasmo ante el rebasamiento por parte de la ciudadanía. Dicho de otra forma, se impuso un estupor subyugante. Pero más allá de los aciertos o ineficiencias oficiales, importa aquí, enfocar el despliegue de estrategias reconstructivas formales —inmediatas, unas y de largo plazo, otras— ante un escenario de vulnerabilidad explícita que obliga al blindaje con base y en consideración de las debilidades actuales. En este sentido, proponemos dos referentes a valorar: las medidas tomadas por el gobierno federal en el plano nacional y las estrategias impulsadas localmente por las autoridades de la capital.

Las acciones de reconstrucción emprendidas por el gobierno de la república podrían resumirse en dos: remoción de escombros en localidades con edificaciones dañadas y entrega de tarjetas bancarias para ofrecer recursos líquidos a los damnificados.

Respecto de las tareas de demolición y limpieza de predios y espacios públicos, tras la tragedia se habían inventariado 150,000 viviendas afectadas en ocho entidades,[5] de las que se había removido un estimado de dos millones de metros cúbicos de cascajo. En estas labores, intervino personal militar del ejército mexicano y de la armada, además de rescatistas civiles y voluntarios.

Por su parte, el Ejecutivo federal creó la Red de Mujeres Vigilantes de la Reconstrucción, instituida para canalizar la distribución de apoyos monetarios etiquetados para la reparación habitacional mediante plásticos bancarios.[6] La emisión de tarjetas del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) había alcanzado una cifra de 140 mil plásticos para finales de noviembre;[7] se establecieron dos modalidades de apoyos: 15,000 pesos para quienes tuvieron daño parcial en sus viviendas, y 120 mil pesos para mano de obra y materiales para quienes sus viviendas resultaron totalmente dañadas.[8]

A lo anterior, se sumaron otras opciones convencionales de ayuda ofrecidas por los organismos públicos de vivienda, como préstamos personales extraordinarios para afectados por desastres naturales que otorga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSTE) a sus derechohabientes y algunas medidas de apoyo lanzadas por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) —por ejemplo, poder disponer del ahorro para vivienda acumulado en la cuenta del Sistema de Ahorro para el Retiro, tener derecho a la apertura de un segundo crédito expedito para pago de renta temporal o para contar con liquidez y poder hacer frente ante la eventualidad, así como prórrogas limitadas en el pago de obligaciones fiscales y rembolsos por pérdida de menaje y enseres menores. A este conjunto de respuestas gubernamentales, desde la administración pública federal, hay que añadir las distintas iniciativas independientes con que los sectores privado y social también han aportado. Entre ellas, destaca la contribución de 4,000 millones de pesos

—captados por constructores, banqueros y organismos empresaria— y que serán administrados mediante el fideicomiso Fuerza México.[9]

A su vez, aunque en la capital del país se identificaron de inmediato 4,120 edificios dañados,[10] posteriormente, la cifra fue revisada, más de 11,000 inmuebles afectados por los terremotos y al menos 40% de ellos evidenció problemas constructivos de menores a graves.[11] Para afrontar la situación, el gobierno de la Ciudad de México desplegó un conjunto de estrategias enfocadas en varios objetivos prioritarios: garantizar seguridad física a la población y brindar cobijo material a los afectados; orientar jurídicamente a los propietarios de bienes inmuebles perjudicados acerca del estatus legal de su patrimonio, formular un plan de reconstrucción e integrar un equipo de trabajo para dar seguimiento al desastre, coordinar esfuerzos colaborativos de terceros comprometidos con la atención a la catástrofe, entre otros.

Uno de los detalles más sobresalientes de la reacción institucional capitalina ha sido la utilización de la Internet como referente privilegiado para establecer la relación entre autoridades y ciudadanía. Efectivamente, la puesta en operación de la Plataforma CDMX supuso la apertura de un canal de comunicación oficial entre dependencias y habitantes respecto de los múltiples asuntos relacionados con el siniestro. De esta manera, los responsables gubernamentales emitieron dictámenes de seguridad estructural y habitabilidad, orientaron a vecinos sobre la ubicación de albergues y centros de acopio, difundieron declaratorias, decretos e informes, y varias funciones más.

Adicionalmente, el presidente de la república, Enrique Peña Nieto, y
el jefe de gobierno de la capital, Miguel Ángel Mancera Espinosa, anunciaron, de manera conjunta a principios de octubre, la implementación del Plan de Reconstrucción para la Ciudad de México, mismo que detalla las modalidades específicas de apoyo a los damnificados. En consonancia, el 24 de noviembre de 2017, el jefe de gobierno expidió la Ley para la Reconstrucción, Recuperación y Transformación de la Ciudad de México en una cada vez más resiliente ciudad. En este decreto se enlistan los procedimientos particulares con que se resolverán los distintos casos que se presentaron tras los sismos; por ejemplo, que las viviendas ubicadas en suelo de propiedad social, que tengan dictamen de inhabitables, serían repuestas por las autoridades con una superficie máxima de 45 metros cuadrados. A los vecinos en condición vulnerable que no puedan reinstalarse en conjuntos habitacionales con daños estructurales reparables, también se les ofrecen ayudas para renta temporal y reposición de menaje, salvo realización de estudios socioeconómicos.

Es necesario subrayar que el programa de reconstrucción moviliza recursos públicos provenientes del fondo de contingencias de la ciudad y también coordina recursos externos concurrentes, pero, aun para aquellos casos de pérdida total de edificios, lo que se ofrece es un préstamo hipotecario de largo plazo bajo condiciones contractuales atenuadas, pero que no deja de estar planteado como instrumento crediticio bancario. Esta es una cuestión que ha generado múltiples críticas, debido a que las circunstancias exigían medidas más radicales que estuvieran en consonancia con la magnitud de la emergencia social.

En opinión de algunos legisladores y representantes gremiales, se desaprovechó, en esta ocasión, la oportunidad de capitalizar las positivas experiencias de organización ciudadana y apoyo técnico académico que resultaron memorables de la movilización civil de 1985.[12] Por ello es que, en el contexto actual, llama la atención que las autoridades capitalinas no estén ejerciendo expropiaciones ni convocando a las fuerzas vecinales a constituir comités locales de reconstrucción ni de vigilancia social de las obras. Por el contrario, el planteamiento es fuertemente financiero, desde que se habla de una bolsa colocada en el mercado de valores con obligaciones de deuda.

2. Metas y objetivos

de las políticas de reconstrucción

Siempre que existe un evento traumático de magnitudes como las de los sismos de septiembre, las afectaciones a la ciudad se convierten en cicatrices que permanecen por mucho tiempo y dejan su huella social, geográfica y económica. Es inevitable pensar que, cada vez que se emite una nueva política pública urbana que incide directamente en la ciudad y la trasforma en muchos sentidos, debería hacerse el esfuerzo crítico de analizar no solo los objetivos y metas planteadas para el largo plazo sino también los efectos ulteriores, una vez que haya sido aplicada esta. Con ello, se podrían obtener aprendizajes sociales sobre los procesos de construcción de ciudad y así lograr una respuesta más eficiente y coordinada hacia la ciudad resiliente que tanto se requiere.

En este apartado, se analizan, desde una perspectiva crítica de la sustentabilidad y resiliencia urbanas, los objetivos y metas planteadas en la política de reconstrucción de la Ciudad de México con relación a los siguientes ejes transversales: lo social, lo económico y lo ambiental, en dos escalas, principalmente, la de la vivienda y la de la resiliencia urbana. Por último, se plantea una serie de interrogantes provocadoras que conviene mantener vigentes para guiar de forma constructiva mejores procesos —e idealmente resultados más óptimos— una vez que se concluya con la etapa de reconstrucción urbana a largo plazo.

La política aplicada, en materia de reconstrucción, identificó claramente dos momentos de atención: la emergencia posdesastre y la reconstrucción consiguiente. Ambas etapas respondieron a la idea de atender tres objetivos fundamentales. Uno inicial, abocado a salvaguardar a la población brindando albergue temporal a los afectados y dictaminando los niveles de riesgo en las edificaciones. Otro, orientado a emprender el restablecimiento urbano con acciones de recuperación, demolición, reparación y construcción de infraestructura urbana y edificios. Y un último, pensado para conducir a la capital hacia nuevas dinámicas de desarrollo y consolidación.[13]

De acuerdo con el plan de reconstrucción planteado, existen varios puntos que podrían cuestionarse. Uno de ellos es la mutación de las configuraciones sociales preexistentes y otros efectos subsecuentes asociados a toda reubicación de población damnificada; por ejemplo, la atracción de otras poblaciones hacia los epicentros
del desastre una vez concluidos los nuevos proyectos habitacionales. Estos desplazamientos demográficos, llamados gentrificación en la literatura sociourbana, desencadenan nuevas secuelas multidimensionales, como el aumento en los valores del suelo o la demanda de distintos satisfactores de mercado; no obstante, en última instancia, esto se debe a que la política de reconstrucción no logró establecer, claramente, las estrategias para mantener a la población en su lugar original.

Es cierto que las condiciones socioeconómicas de los habitantes ahora damnificados son muy diversas y de esta variedad aleatoria de situaciones depende su acceso al crédito que ofrece el programa: si son propietarios y pueden comprobarlo; si son económicamente activos con ingresos comprobables; si tienen buen historial de crédito; si tienen prestaciones institucionales, como el Infonavit; si cuentan con una red familiar de apoyo que les brinde acompañamiento, y un largo etcétera. Otro impacto social es si la reconstrucción y parte de sus costos deberían ser trasladados a los usuarios, y si entonces los fondos de desastres como el Fondo de Desastres Naturales (Fonden) y el Fondo de Atención a los desastres Naturales en la Ciudad de México (Fonaden) funcionan adecuadamente, y qué tanta vulnerabilidad social y económica se le agrega a esta población que de por sí ya está en una situación complicada.

Existen varios aspectos más de esta propuesta de reconstrucción para la Ciudad de México que vale la pena considerar, como el traslado de parte del financiamiento de dicha reconstrucción a los propios afectados; por lo tanto, surge la duda de hasta dónde se encuentran definidas las aportaciones de los fondos de desastres de la ciudad y federales que realizan contribuciones para la reconstrucción, así como sobre los recursos que tantas empresas, ciudadanía y otros aportaron para apoyar estas acciones.

En lo económico, parece interesante la aplicación de instrumentos antes no empleados para la atención de desastres —como lo son las asociaciones público–privadas— y sería más llamativo aún plantearlas ahora en términos de asociaciones público–privadas–sociales, considerando estos grandes proyectos de inversión como detonadores financieros para las empresas constructoras, pero que a su vez deben evitar correr el riesgo de alterar los mercados inmobiliarios y sus parámetros. ¿Quién regulará que efectivamente esta reconstrucción tenga un tinte social profundo y no sea un gran negocio para unos pocos?

Desde otra óptica, considerando que en México existe un gran rezago nacional en la formalización de la titularidad de las propiedades, y pasa igual respecto del buen historial crediticio y las prácticas de ahorro o tandeo, nos preguntamos qué tan efectiva será esta política para ayudar a todas las personas que se han visto afectadas por este sismo. Y todavía más, ¿estos mecanismos previstos permiten una contraloría trasparente como para verificar la aplicación de los recursos y la correcta canalización de apoyos específicos?

En lo social, debe cuestionarse de entrada si la reconstrucción, y parte de sus costos en materia de vivienda, deberían ser trasladados a los usuarios. ¿Cuál será la función del Fonaden y de todos los donativos otorgados para la reconstrucción? ¿Cómo altera la situación económica familiar el hecho de enfrentar el pago de un nuevo crédito? ¿Cómo controlar la tentación lucrativa y los posibles excesos para las constructoras independientes de esta catástrofe? ¿Cómo evitar la alteración de los mercados inmobiliarios y neutralizar el desplazamiento y gentrificación de ciertas colonias afectadas para convertirse en nuevos polos de desarrollo inmobiliario especulativo?

Uno de los efectos positivos de los sismos es el trabajo colegiado que grupos de profesionales han realizado para dictaminar tanto los edificios como infraestructuras que se han visto afectadas, así como para actualizar los códigos de edificación para prevenir futuras tragedias. En comparación con los terremotos de 1985, la actualización en los códigos estructurales constructivos derivó en una menor destrucción de edificios en 2017. Sin embargo, el tema de la corrupción se hizo presente, ya que hubo inmuebles afectados de muy reciente construcción en los que, posteriormente, se comprobó que hubo una falta de cumplimiento de las disposiciones constructivas. Lo que es peor, acaba de descubrirse una maquinación ofensiva en las entrañas del aparato estatal federal, desde donde se desviaron —mediante operaciones fraudulentas con las tarjetas bancarias emitidas para abonar dinero a los damnificados-— recursos millonarios a otras manos.[14]

En materia de resiliencia urbana, la crisis telúrica puso a prueba los trabajos que el actual gobierno de la Ciudad de México ha venido realizando. Debe recordarse que, desde 2013, la capital del país fue electa para integrarse a la iniciativa internacional 100 Ciudades Resilientes promovida por la Fundación Rockefeller.[15] En este sentido, a partir de 2016 se venía avanzando en varios ejes estratégicos que resultaron insolventes por su reducida capacidad para enfrentar la eventualidad de los terremotos. Así, dos de las principales áreas focales incluidas en la Estrategia de Resiliencia CDMX —resiliencia a través de la gestión del riesgo y economía resiliente afronta percances agudos— no mostraron la efectividad de la estrategia institucional, pues ni se movilizaron suficientes equipos urbanos para atender peligros ni se tenían listos fondos mixtos para respaldar los apoyos urgentes.

En resumen, se aprecia que tanto en el caso de la Ciudad de México como en el resto de localidades del país donde se registraron afectaciones por los movimientos telúricos de septiembre de 2017, los programas oficiales no logran abordar otras esferas inherentes a la resiliencia —como la gestión intersectorial de la vulnerabilidad, la instrumentación de actividades preventivas de desastres, la dotación de equipos, unidades y recursos o como la constitución de fondos económicos robustos— de forma tal que, cuando ocurren los percances disruptivos no se cuenta con la capacidad para mantener las funciones sociourbanas esenciales. En consecuencia, tampoco se disponen procesos trasparentes y claros de canalización de recursos, ni una estrategia para reducir la vulnerabilidad de la ciudad más allá de la que ya han generado las tragedias previas.

3. Conclusiones

La crisis civil nacional que se generó con los desastres sísmicos puso en evidencia la reducida capacidad institucional del país y sus instancias para enfrentar graves eventualidades. También se refrendó el carácter solidario de la ciudadanía para solidarizarse con las víctimas. Algunos actores del sector productivo aprovecharon para reivindicarse ante la población, mientras que un reducido número de profesionales contribuyó sin reservas a paliar la situación con aportaciones muy valiosas. Sorprendió positivamente que las reformas normativas en materia de construcción y estructuras edificadas —instauradas a partir de los sismos de 1985— efectivamente nulificaron un desastre potencialmente mayor. Sin embargo, resultó muy lamentable constatar que, en el ámbito del desarrollo urbano, la obra pública y la ejecución de vivienda, aflorara la corrupción como una constante de la realidad nacional. En este orden de ideas, todo el sistema de la industria de la construcción padece irregularidades: a nivel oficial se consiguen autorizaciones y se facilitan trámites mediante dádivas, en el ámbito de los constructores se utilizan materiales de baja calidad y no se respetan especificaciones técnicas en las obras, en la dimensión vecinal hay violaciones a bandos, disposiciones y normas y no se asumen con seriedad las prácticas preventivas.

También se percibe que las políticas y planes son fragmentados y no se diseñan desde una perspectiva integral. Inclusive, muchas de las instancias y de los recursos instrumentados para estos casos acusan altos riesgos de perder el origen social para el que fueron creados. Adicionalmente, flota, en el ambiente, una amenaza mercantilista que fácilmente puede cooptar y secuestrar las situaciones de emergencia para aprovechar las ventajas imponiendo fines particulares ilegítimos. Es decir, hay una suerte de vacío intersectorial en el entorno que
dificulta la coordinación entre ciudadanía y gobierno y, potencialmente, da lugar a la intervención de otros agentes con fines divergentes. Capacidad técnica existe, sin embargo, está afectada por la corrupción (licencias indebidamente otorgadas, obras fuera de norma, registro de técnicos fantasma), y por la impunidad (crecientes abusos cotidianos, no se cumple la ley, penalización reducida).

Tocante a los riesgos urbanos, continúa vigente una insuficiente prevención y poco se hace para reducir las situaciones de amenaza ya conocidas. A pesar de contarse con metodologías claras de actuación en caso de sufrir algún evento extraordinario, no hay, en la práctica, una cultura ciudadana activa y comprometida con los protocolos adoptados. La planeación urbana a futuro no alcanza para intervenir en áreas vulnerables y parece muy lejano que pueda concretarse un nivel mínimo de resiliencia urbana. Mientras en materia de vivienda subyazcan poderosos intereses inmobiliarios conduciendo la actuación gubernamental, no podrá alcanzarse el estatuto de ciudad segura, próspera y resiliente.

  1. . García Acosta, Virgnia & Rojas Rabiela, Teresa. “Los sismos como fenómeno social: una visión histórica”, en E. Rosenblueth, V. García Acosta & T. Rojas Rabiela, Macrosismos. Aspectos físicos, sociales, económicos y políticos, UNAM, México, 1992, p.9.
  2. . Rosenblueth, Emilio. “Sismos y sismicidad en México”, en E. Rosenblueth, V. García Acosta & T. Rojas Rabiela, Macrosismos. Aspectos físicos, sociales, económicos y políticos, UNAM, México, 1992, p.5.
  3. . Vicenteño, David. “Sube a 360 muertos por sismo del 19 de septiembre”, en Excélsior, 30 de septiembre de 2017. Recuperado el 30 de noviembre de 2017, de http://www.excelsior.com.mx/nacional/2017/09/30/1191724
  4. . Presidencia de la República. “Recursos públicos y privados para reconstrucción tras sismos son independientes”, en Blog, Gobierno de México, 7 de noviembre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/recursos-publicos-y-privados-para- reconstruccion-tras-sismos-son-independientes?idiom=es.
  5. . Animal político. “Los sismos de septiembre destruyeron 150 mil casas, la misma cantidad que se edificó en 2016”, en Animal político, 27 de septiembre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de http://www.animalpolitico.com/2017/09/sismos-destruyeron-casas-150-mil-construidas-2016/
  6. . Presidencia de la República. “Recorrido en la comunidad de La Nopalera, en el municipio de Yautepec”, en Blog, Gobierno de México, 16 de noviembre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/recorrido-en-la-comunidad-de-la-nopalera-en-el-municipio-de-yautepec?idiom=es
  7. . Notimex. “Gobierno federal entrega 140 mil tarjetas de apoyo para reconstrucción”, en Notimex, 30 de noviembre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de http://www.notimex.gob.mx/ntxnotaLibre/455222
  8. . Secretaría de Gobernación. “Inicia el Gobierno de la República entrega de tarjetas para la reconstrucción de viviendas afectadas por los sismos de septiembre”, en Prensa, Gobierno de México, 29 de octubre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de https://www.gob.mx/segob/prensa/inicia-el-gobierno-de-la-republica-entrega-de-tarjetas-para-la-reconstruccion-de-viviendas-afectadas-por-los-sismos-de-septiembre?idiom=es
  9. . Raziel, Zedryk. “Aporta IP 4 mil mdp a reconstrucción”, en Reforma, 24 de noviembre de 2017. Recuperado el 1 de diciembre de 2017, de http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?Id=1264902&Fuente=MD
  10. . El Valle. “Investigadores de El Colegio Mexiquense y UAEM ubican inmuebles dañados por sismo”, en El Valle, 11 de noviembre de 2017. Recuperado el 5 de enero de 2018, de http://elvalle.com.mx/investigadores-del-colegio-mexiquense-y-uaem-ubican-inmuebles-danados-por-sismo
  11. . De la Rosa, Alejandro. “Dictámenes brindarán certeza a afectados por sismo: Forópolis”, en El Economista, 3 de octubre de 2017. Recuperado el 23 de noviembre de 2017, de https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Dictamenes-brindaran-certeza-a-afectados-por-sismo-Foropolis-20171003-0062.html
  12. . Villamil, Jenaro. “El plan de reconstrucción que endeudará a los damnificados”, en Proceso, 11 de octubre de 2017. Recuperado el 7 de diciembre de 2017, de http://www.proceso.com.mx/507035/plan-reconstruccion-endeudara-a-los-damnificados
  13. . Gobierno de la Ciudad de México. “Evaluación de inmuebles 14621 CDMX”, en Plataforma CDMX, 2017. Recuperado el 3 de marzo de 2018, de https://www.plataforma.cdmx.gob.mx/sig
  14. . Galván Ochoa, Enrique. “Dinero”, en La Jornada, 16 de enero de 2018. Recuperado el 17 de enero de 2018, de http://www.jornada.unam.mx/2018/01/16/opinion/006o1eco
  15. . Secretaría del Medio Ambiente (Sedema). CDMX sustentable, Gobierno de la Ciudad de México, México, 2016.

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