Avance y fortalecimiento de los sistemas anticorrupción desde la ética pública: un enfoque de política pública

Erika Ledezma[*]
Pablo Ayala[**]
Karla Inzunza[***]

 

Resumen: el artículo se inserta en la discusión sobre las políticas anticorrupción y la ética pública. Sus aportaciones se encuentran divididas en dos: en primer lugar, en relación con el avance en la conformación de los sistemas estatales anticorrupción, para ello se realiza un análisis cuantitativo de ponderación para evaluar su avance hasta finales de 2018. En segundo lugar, se realiza una revisión de instrumentos de política anticorrupción desde una perspectiva de la ética pública, insistiendo en diferenciar e integrar acciones destinadas a reducir la discrecionalidad de los funcionarios y aquellas que tienen que ver con la promoción de un comportamiento ético.
Palabras clave: corrupción, política pública, ética pública, sistemas anticorrupción.

Abstract: The article takes part in the discussion of anti–corruption policies and public ethics. Its contributions are twofold: First, it undertakes a weighted quantitative analysis to assess the progress made in the creation of state anti–corruption systems up to the end of 2018. Second, it reviews anti–corruption policy instruments from a perspective of public ethics, with an insistence on distinguishing and integrating actions aimed at reducing public officials’ ability to make discretional decisions and those aimed at promoting ethical behavior.
Key words: corruption, public policy, public ethics, anti–corruption systems.

 

México se encuentra en un momento clave para estructurar y consolidar una serie de aparatos institucionales cuya meta es el combate a la corrupción. Una política anticorrupción y de promoción de la ética pública busca erigirse en el país, sin embargo, sus cimientos no parecen tener todavía la solidez necesaria para soportar la dimensión del problema, extenso y complejo.

El presente artículo se ubica en la discusión en relación con las herramientas o instrumentos para consolidar las políticas anticorrupción, específicamente con los avances del sistema anticorrupción y la necesidad de incorporar un enfoque desde la ética pública como un complemento ineludible de una política anticorrupción integral.

Las contribuciones del presente texto fueron divididas en tres secciones: la primera, en la que se da cuenta del progreso de los sistemas anticorrupción (2016–2018) y revisa el avance relativo de los sistemas en los estados de la república, formulado a partir de solicitudes de información e investigación en redes. En la segunda y tercera, se analiza una propuesta a nivel teórico y de diseño de política pública para incorporar la ética pública en el marco de política anticorrupción. A grandes rasgos, se insiste en la distinción entre los instrumentos destinados a la disminución de la discrecionalidad del funcionario y aquellos destinados al fortalecimiento de la competencia ética.

1. Los sistemas anticorrupción y sus avances a nivel estatal

María Amparo Casar[1] ha señalado que la corrupción es un lastre para México por los enormes costos económicos, políticos y sociales que conlleva, lo que obstaculiza cualquier forma de desarrollo que el país quiera tomar.  Se padece como un hábito cotidiano, como una práctica “normal” o “natural”, la cual es necesario conocer a profundidad para dimensionar y diseñar políticas públicas adecuadas para su prevención y control.

En este contexto, surge el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), como un dispositivo desde el cual se han ido formando una serie de leyes e instituciones, para reducir, de manera progresiva, prácticas corruptoras en la administración pública. En julio de 2016, se dieron a conocer en el Diario Oficial de la Federación, las normas relativas a la constitución del SNA. Un año después, entró en operaciones el proceso de construcción de este.

El Manual sobre el Sistema Nacional Anticorrupción[2] define al SNA como una instancia de coordinación entre distintas autoridades federales y locales para la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como para la fiscalización y control del uso de recursos públicos. El SNA está integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación, de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la Secretaría de la Función Pública, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; así como por los representantes del Consejo de la Judicatura Federal y un Comité de Participación Ciudadana (CPC), del que, el presidente, es el mismo que preside el comité coordinador.

La participación de la ciudadanía se integra a través del CPC, el cual tiene como función el establecer mecanismos eficientes de coordinación y colaboración entre las instancias públicas, sociales y académicas que forman parte del sistema. A su vez, “este tiene las facultades de plantear políticas anticorrupción, metodologías e indicadores de evaluación, además de vigilar la actividad del SNA”.[3] En el Diario Oficial de la Federación se estableció que el CPC deberá estar compuesto por cinco ciudadanas o ciudadanos de comprobada probidad social con experiencia en rendición de cuentas, fiscalización, combate a
la corrupción o afines.

Los sistemas estatales anticorrupción (SEA) son los aparatos estatales, que coordinan los procesos en las entidades federativas y son los que finalmente tienen mayor posibilidad de ejecución de la política anticorrupción. Estos, a su vez, tienen sus propios comités de participación ciudadana o social, con objetivos, estructura y funciones similares al CPC nacional. Los SNA han complementado su normatividad, armonizada al SNA, así como la integración de las instancias que participan dentro de los sea. Sin embargo, poco puede decirse aún de los sistemas municipales, ya que son contados aquellos que han logrado integrarse. Las limitaciones presupuestales y estructurales, donde destaca la captura de puestos, decisiones y recursos, han traído como consecuencia que muchos sistemas no tengan la infraestructura, ni las herramientas básicas para su operación, como se registraba hasta finales de 2018. Por su parte, los CPC de los sistemas estatales no han logrado conformarse en las mejores condiciones. En la mayoría de los estados del país, la profesionalización se ha visto limitada, ya que la irregularidad y la sobrepolitización han marcado los procesos de selección.

Aunado a lo anterior, para la formación del SNA a nivel federal y estatal, persisten lagunas sobre la naturaleza de conformación y ejercicio del sistema en la dimensión municipal. En esos términos, se pude establecer que los municipios, a pesar de formar parte importante dentro del esquema organizativo, no están categorizados como un elemento central de la lucha contra la corrupción. Esta deficiencia requiere ser considerada a profundidad si se busca alcanzar la coordinación y penetración de diversos niveles de gobierno tal como lo estipula la Ley General del SNA.

En mayo de 2017, solo los estados de Nayarit y Chiapas quedaron debidamente implementados para el arranque de sus respectivos SEA.[4] En algunos casos, como los de Jalisco, Sinaloa y Veracruz, surgieron constantes denuncias de intromisión por parte del gobierno, incidiendo negativamente en la consolidación del sea, al promover perfiles que no cumplen con los criterios establecidos en el decreto, ni en las directrices establecidas por el CPC. De ahí que una tendencia al día de hoy sea la de la captura de los puestos tanto del sea como de las instancias públicas vinculadas a su misión, desvirtuando con ello el horizonte establecido por el marco normativo del SNA para combatir la corrupción.

A septiembre de 2018, la mayoría de los sistemas estatales se encontraban en la fase de elaborar sus reglamentos internos, en los que se especifiquen códigos de integridad, buenas prácticas y el cumplimiento de los principios y valores. Además, los CPC de 14 estados se han articulado a través de la Red Nacional de CPCS del Sistema Nacional Anticorrupción, lo que ha significado un esfuerzo por fomentar el intercambio de las mejores prácticas y la reducción de riesgos de corrupción. Destaca en este sentido, el trabajo que llevaron a cabo para definir los requerimientos mínimos para lograr una fiscalía nacional eficiente. Igualmente, como fruto del trabajo conjunto, se enfatiza la necesidad de fiscalías independientes, las cuales hasta ahora han brillado por su ausencia debido a resistencias e inercias de la clase política.

Uno de los avances de los sea (Sonora, Coahuila, Nuevo León, Jalisco y Querétaro) es que se han planteado la idea de desarrollar un buzón ciudadano, como instrumento de vigilancia y monitoreo mediante la denuncia. Se busca que sea una herramienta tecnológica, habilitada a través de una plataforma (app), que funja como buzón anónimo sobre actos de corrupción y malas prácticas. Se pretende que no solo sea utilizada por la ciudadanía sino también por funcionarios que puedan denunciar a sus pares. Dicha herramienta también servirá para vigilar prácticas de organismos empresariales que ejerzan recursos públicos. La eficacia de su implementación está por verse.

2. Hallazgos sobre el avance de los sistemas estatales anticorrupción

Para determinar el grado de avance de los sistemas estatales anticorrupción hasta septiembre de 2018, desde una perspectiva empírica, se investigaron una serie de variables que se muestran en la tabla 3.1. Estos indicadores fueron considerados de acuerdo con su importancia relativa (“valor item”) para generar interacción con otras variables; posteriormente, se sumaron y ponderaron para crear un valor por estado (“campo y ponderación”). Finalmente, los resultados arrojados se agruparon en quintiles según su avance relativo (según su posición en relación con otros estados).

Para su elaboración se investigó en las páginas oficiales disponibles en Internet, se emitieron solicitudes de información a través de la Plataforma Nacional de Transparencia[5] (con un 76% de respuestas generales, y solo 26% de respuestas útiles de 128 solicitudes enviadas). Además, se estableció contacto vía electrónica con los CPC que contaban con dicho canal de comunicación para hacerles llegar el requerimiento de información (véase tabla 3.1).

3. Resultados

El ejercicio realizado muestra un panorama desalentador, a pesar de los considerables avances en la materia durante 2018, ya que la mayor parte de los estados se encuentran rezagados en la implementación de los sistemas estatales anticorrupción, incluso en los casos considerados más avanzados. En términos generales: hay bajos presupuestos para su operación y en ocasiones no existen; las titularidades aún no han sido integradas; en algunos casos, las normativas no se encuentran publicadas o armonizadas; se tienen deficiencias para informar y comunicar a la ciudadanía. Incluso, 14 estados incumplieron en proveer información relevante a través de solicitudes de información públicas, denotando deficiencias administrativas e incumplimiento con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

En materia de promoción de un comportamiento ético, se encontró que los esfuerzos son dispersos y erráticos. Aunque algunos estados de la república han realizado diplomados, capacitaciones y conferencias dirigidas a servidores públicos de todos los poderes y municipios, referentes a la integridad, estas no difieren de las capacitaciones previas a la existencia de los sistemas anticorrupción (véase figura 3.1).

A continuación, mencionamos potenciales sesgos de los resultados asociados al estudio de un fenómeno en constante cambio:

• La baja disponibilidad de información en plataformas y a través de medios oficiales.

• La volatilidad de los contextos políticos estatales y nacionales tras las elecciones pueden afectar el funcionamiento de los sea.

• La exclusión de estudios de criterios relevantes de fuentes periodísticas y de opinión (para estudios cualitativos).

Es de resaltar, que se observó un factor que ejerce una gran influencia sobre el avance los sea:  si los CPC fueron seleccionados con criterios político–partidistas o si, por el contrario, se tomaron en cuenta criterios de profesionalidad con base al mérito, lo que abre una vertiente para realizar posterior indagación.

Encontramos que los sistemas anticorrupción tienen un largo camino que recorrer para consolidarse, y para desarrollar algo más allá que atención a denuncias o robustecimiento de la ley, las cuales han predominado hasta el momento. Por tanto, es evidente la falta de diversidad de instrumentos de política, así como una estrategia articulada tanto para reducir la discrecionalidad, como para facilitar el desarrollo moral de los funcionarios de forma simultánea (generar una “infraestructura ética”). En los siguientes apartados, abordaremos cómo es que los sistemas anticorrupción pueden fortalecerse desde dichas perspectivas.

 

4. Aproximaciones para promover un comportamiento ético en los sistemas anticorrupción: los modelos de conformidad e integridad

La carencia de claridad sobre los instrumentos de política por parte de los actores políticos, aunado a otras circunstancias, ha llevado a una gran falta de articulación de los esfuerzos anticorrupción. Es por ello que en las siguientes secciones, proponemos un modo de aproximación que permita integrar los instrumentos de política, contemplando a la ética pública como un factor de relevancia. Inicialmente, se dará una breve exploración teórica y, posteriormente, la revisión de los instrumentos de política.

Podemos definir a la ética pública como el aspecto que estudia y analiza el perfil, la formación y el comportamiento responsable y comprometido de las personas que se ocupan de los asuntos públicos, con el fin de generar un cambio de actitud al inculcarles valores de servicio.[6] La perspectiva de la ética pública busca acentuar el trabajo institucional en la formación ética y el desarrollo moral de los funcionarios, para así reducir prácticas que propician la corrupción.

A continuación, revisaremos algunas de las principales perspectivas que ayudan a interpretar y explicar la corrupción y los comportamientos no éticos, para ello, utilizaremos dos enfoques que encontramos en Menzel,[7] fundamentados en el análisis de modelos adaptados por distintas administraciones públicas: el Modelo de Conformidad y el de Integridad. Esta revisión permitirá posteriormente generar una propuesta para complementar el enfoque de ética pública del SNA.

Desde la perspectiva o Modelo de Conformidad[8] o de Cumplimiento, se interpreta que la corrupción o los comportamientos poco éticos, suceden debido a las siguientes circunstancias:

• Las posibilidades de ser detectado que identifica el funcionario.

• Las posibilidades de que exista una sanción en caso de ser detectado.

• El conocimiento o desconocimiento de su rol como funcionario.

• Los incentivos o alicientes que tenga para comportarse de manera correcta.

Estos cuatro componentes se centran en guiar de manera externa al individuo en su toma de decisiones para inhibir la corrupción y que decida adecuadamente. En otras palabras y de modo más simple, se limitan al máximo los espacios para la discrecionalidad del funcionario.

En contraste con este modelo, el de Integridad se centra en la capacidad de discernimiento ético del funcionario.[9] Esta perspectiva parte de que las organizaciones, en su cultura y prácticas, no proveen generalmente al funcionario con guías éticas o morales para tomar decisiones correctas. Por ello, en el Modelo de Integridad los incentivos para realizar lo correcto, la educación y capacitación (formación), así como la claridad de los valores y la misión de la organización tienen una mayor influencia en la toma de decisiones éticas de los funcionarios. Este enfoque supone que en la función pública los funcionarios siempre tendrán un componente de discrecionalidad, de manera que, cualquier política holística contra la corrupción deberá lidiar necesariamente con el discernimiento ético del sujeto;[10] es decir, fomentar una ética pública.

5. Otra aproximación internacional: infraestructura de ética sólida

Vale la pena también revisar —para el propósito de vislumbrar las perspectivas  internacionales sobre ética pública— un enfoque que ha surgido desde finales de los años noventa del siglo xx, denominado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) la “infraestructura de ética sólida”, la cual puede ser interpretada como: una combinación de incentivos y sanciones integrados en “las instituciones, sistemas, herramientas y condiciones que los gobiernos usan para promover la integridad en el sector público”.[11]

En este sentido, agrupan distintos elementos de “infraestructura de ética sólida” según su función: orientación (liderazgo, códigos, socialización, capacitación), administración (coordinación, políticas y prácticas) y control (investigación, dirección, trasparencia y participación). La infraestructura ética, al igual que el Modelo de Integridad, enfatiza en las condiciones y circunstancias que permiten que los funcionarios consoliden un modo de interpretación y acción éticos, más allá de únicamente limitar o inhibir la discrecionalidad del funcionario (la perspectiva más común del caso mexicano).

6. Rutas e instrumentos de política pública para fortalecer los sistemas anticorrupción desde la ética pública

Hay una imperante necesidad de reconocer la complejidad de una política anticorrupción. Para ello, se necesita generar un inventario de instrumentos y acciones de política anticorrupción y articularlos
de manera apropiada según cada caso. Sin embargo, existen escasos esfuerzos o documentos que den fe de intentos coherentes para articular una política nacional desde los sistemas anticorrupción. En la líneas siguientes, se presenta un modelo de diseño de política (véase la tabla 3.2) que ayuda a vincular distintas acciones desde la ética pública.

En este modelo, las acciones para la reducción de la discrecionalidad (Modelo de Conformidad) son una serie de correcciones institucionales que delimitan la acción del funcionario público para realizar sus actividades como se espera. La “reducción de discrecionalidad” se presenta como externa al funcionario y se centra sobre procedimientos, supervisión o sanciones por un mal comportamiento.

De acuerdo a lo anterior, podemos vislumbrar acciones específicas asociadas al monitoreo y la vigilancia como lo son: espacio para (I) denuncias y la protección del denunciante, así como (II) supervisión y (III) evaluación, internas o externas, gubernamentales o ciudadanas. También, aquellas de procesos como: (IV) estandarización de procedimientos en todas las dependencias, lo cual implica proceso
de aprendizaje, prueba y error, sistematización e institucionalización de todo tipo de procedimientos gubernamentales.  Además de aquellas acciones relacionadas con la ley, como (V) actualizar / robustecer normas actuales, y garantizar la (VI) aplicación de la ley.

Es importante resaltar que es deseable que el componente de “reducción de discrecionalidad” sea aplicado de manera simultánea en todas sus acciones para lograr una mayor efectividad. Se ha observado que en diversas ocasiones, un buen diseño e implementación de instrumentos específicos puede verse obstaculizado por la ausencia de otras acciones complementarias. Por ejemplo, una buena evaluación sin aplicación de la ley en las resoluciones, o la estandarización de procedimientos sin soporte de actualización de las normas aplicables, entre otros. Por ello la insistencia de la simultaneidad de acciones.

Las acciones para fomentar el comportamiento ético (Modelo de Integridad) se centran en la construcción del comportamiento individual a partir del contexto donde se forman las subjetividades. Las acciones de política pública para el fomento de comportamientos adecuados de los individuos tienen un fundamento en la ética pública. Para ello, se requiere trabajar a nivel individual, directamente con el sujeto y sus percepciones, y, a su vez, a nivel colectivo, donde se construye la identidad organizacional, así como los hábitos, cultura y relaciones significativas.

A nivel individual, se contemplan las acciones de (I) profesionalización de los servidores públicos como requerimiento para fungir como servidor; la (II) capacitación para tener competencia ética y poder discernir lo correcto en el contexto del servicio público; así como la (III) evaluación de personal para identificar carencias y descartar también actuales o potenciales trasgresores de la ley y sus principios.

A nivel colectivo, encontramos los procesos de (IV) gestión organizativa interna de fomento de un buen servicio público, los cuales se pueden dar de una diversidad de formas, en los que se resaltan los mecanismos internos de resolución positiva de conflictos. Otra acción está relacionada con la generación de (V) los códigos de ética y otros acuerdos internos que bien realizados y socializados ayudan a articular una estrategia compartida para un servicio público de calidad al interior de las dependencias.

A diferencia del componente de “reducción de discrecionalidad” (Conformidad), el de “promoción del comportamiento ético” (Integridad) puede ser empleado de manera preventiva y es deseable que sea permanente. Los alcances del modelo de la política pública propuesta son mayores, al ser implementados en una estrategia simultánea de aplicación. Empero, es de gran importancia reconocer las diferencias de los componentes y las acciones, ya que en la implementación tienen considerables diferencias y objetivos.

7. Conclusiones

A lo largo de este artículo, se detectaron algunos avances en la integración de las políticas anticorrupción nacionales y estatales implementadas a través de los sistemas anticorrupción. Se encontraron limitaciones para definir concretamente la fundamentación teórica y la operatividad institucional de la ética pública como proyecto de estado. Existen una gran cantidad de componentes de política que necesitan ser definidos con precisión, que deben articularse para lograr integralidad en su acción, y evitar “buenas acciones” pero que al estar aisladas deriven en pobres resultados.

Es necesario romper un desarrollo moral bajo, o la visión “individualista” que permite la corrupción, de acuerdo con Mauricio Merino.[12] Este explica que la tolerancia a la corrupción tiene que ver con una relación de poder entre lo público y lo privado, que deriva en la satisfacción y beneficio privado sobre el institucional. Es por ello, que es imperativa la inclusión de la ética pública en la lucha contra la corrupción.

En este sentido, es preciso distinguir entre acciones permanentes que tienen que ver con reducir la discrecionalidad de los servidores (vigilancia, estandarización de procedimientos, aplicación de la ley, etcétera) y aquellas destinadas a la ética pública para avanzar con el desarrollo moral de los funcionarios (formación, profesionalización, autoorganización, etcétera) ya que ambas líneas de política se instalan en momentos y con características diferentes (la primera correctiva y contingente; la segunda preventiva y permanente). Además, insistimos enfáticamente en la simultaneidad y complementariedad de ambas aproximaciones para lograr integralidad en la política anticorrupción.

La relevancia que tiene la lucha contra la corrupción en la coyuntura actual de México ofrece una oportunidad inigualable para una política anticorrupción de mayor alcance e integralidad. Sin embargo, persisten enormes retos en las instituciones privadas y públicas en los tres niveles de gobierno, para identificar las problemáticas específicas, así como los instrumentos necesarios para empujar una agenda de política anticorrupción con verdaderas posibilidades de transformación que integre la ética pública.

 

[*] Licenciada en Ciencias de la Comunicación por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) y maestra en Historia de México por la Universidad de Guadalajara. Asesora en temas de corrupción y tecnologías digitales. Colabora para el programa de ICMA Consolidación de la Ética Pública.

[**] Politólogo por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) y maestro en Development Studies por la Universidad de Lund. Colabora para el programa de ICMA Consolidación de la Ética Pública.

[***] Licenciada en Gestión Cultural. Colaboradora en la integración del Sistema Anticorrupción de Jalisco y con ICMA México.

 

[1] Casar, María Amparo. México Anatomía de la corrupción (2a ed.), CIDE / IMCO, México, 2016.

[2] Secretaría de la Función Pública. Manual sobre el Sistema Nacional Anticorrupción, Gobierno de México, México, 2017.

[3] Sistema Nacional Anticorrupción. Libro blanco del Sistema Nacional Anticorrupción, Gobierno de México, México, 2017.

[4] Instituto Mexicano para la Competitividad. “Semáforo anticorrupción: Monitoreo de los Sistemas Locales Anticorrupción”, actualizado al 17 de septiembre de 2017. Recuperado de https://imco.org.mx/politica_buen_gobierno/semaforo-anticorrupcion-monitoreo-de-los-sistemas-locales-anticorrupcion/

[5] Sistema Nacional Anticorrupción. Seguimiento: Sistemas Locales Anticorrupción de las Entidades Federativas, actualizado al 2 de octubre de 2018. Recuperado de http://sna.org.mx/SistemasLocales/

[6] Naessens, Hilda. Ética pública y transparencia, hal Archives, 2011.

[7]  Menzel, Donald. Ethic moments in government, American Society for Public Administration / CRC / Taylor and Francis Group, Florida, 2010.

[8] Ibidem.

[9]  Ibidem.

[10] Villoria Mendieta, Manuel. Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa (Temas de gestión y administración pública), Técnos / Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, 2000.

[11] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE, OCDE, México, 2000.

[12] Merino, Mauricio. Opacidad y corrupción: las huellas de la captura, Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Ciudad de México, 2018.