Exploraciones

doi: 10.31391/ap.vi1.11

Todo menos aburrido. Los primeros tres años de la 4T en materia educativa. Parte 1

Juan Carlos Silas Casillas silasjc@iteso.mx ITESO ORCID: 0000-0002-6211-3671

Silas, J. C. (2022). Todo menos aburrido. Los primeros tres años de la 4T en materia educativa. Parte 1. Análisis Plural, (1).

Dada la amplitud del tema, el análisis de los actos de política pública en materia educativa del gobierno que encabeza Andrés Manuel López Obrador ha debido dividirse en dos partes. La primera mitad se enfoca en los antecedentes y la propuesta de la actual política, mientras que la segunda parte se aboca a reconocer los impactos de lo instrumentado a partir de 2019. En las siguientes páginas se dará cuenta de las grandes acciones del gobierno federal 2018–2024, autodenominado el gobierno de la cuarta transformación nacional o de la 4T. Se abordarán a continuación: la derogación de la “reforma” 2013 y el planteamiento de la “contrarreforma” 2019, así como el programa sectorial de educación 2020–2024. En la segunda entrega se analizan: la creación del Sistema de Universidades Benito Juárez, la Ley General de Educación Superior 2021 y el nuevo modelo educativo 2022. Este recuento ilustra la hiperactividad en materia educativa del gobierno federal actual.

Este análisis no es materia sencilla, pues al presidente lo caracteriza su firmeza de ideas y febril actividad, las cuales pone en práctica en casi todas las áreas de la vida pública y obliga a sus subalternos a asumir el mismo ritmo. En materia educativa, sigue ideas construidas a partir de sus experiencias en las comunidades en todo el territorio nacional y tiene una agenda esquematizada desde mucho antes de ser titular del ejecutivo. Las personas que ocupan la titularidad de la Secretaría de Educación, Esteban Moctezuma y posteriormente Delfina Gómez, han matizado un poco las ideas y fungido como operadores políticos.

Como candidato a la presidencia publicó un documento llamado “Proyecto de nación 2018–2024” en el que detalló su visión de México durante y tras su periodo gubernamental. Una vez que tomó posesión el presidente López Obrador, con el apoyo de la mayoría de su partido en la Cámara de Diputados y el Senado, se abocó a cumplir sus promesas de campaña. En materia de política pública educativa la principal promesa consistía en derogar el conjunto de leyes publicadas en el año 2013 que llevaron por nombre “Reforma educativa” y que ocasionaron una ruidosa rencilla entre la administración federal 2012–2018 y el gremio docente. El entonces candidato López Obrador en 2018 prometió que de llegar a la presidencia “no quedaría ni una coma de la reforma educativa 2013”. Esto se cumplió en el 2019 cuando se emitió la ley General de educación.

Reforma 2013 y contrarreforma 2019

Como parte de los compromisos contraídos por las administraciones federales entre 2006–2012 y 2012–2018, y en el marco de un acuerdo cupular entre tres partidos (pri, pan y prd) se firmó en 2012 el llamado Pacto por México, que consistió en un compromiso amplio para sacar adelante en las cámaras de diputados y senadores las iniciativas del ejecutivo federal. De entre ellas se destaca la “Reforma educativa”, que consistió en un conjunto de cambios legales con la intención de recuperar la rectoría del Estado en materia de contratación, evaluación, promoción y despido de los trabajadores de la educación. Este esquema parece fundamentarse en el “Acuerdo de cooperación México–ocde para mejorar la calidad de la educación de las escuelas mexicanas” (ocde, 2010). La “Reforma educativa” se hizo pública en el año 2013 y consistió básicamente en: 1) cambios en el artículo tercero de la Constitución, 2) Ley General de Educación (Presidencia de la República, 2013a), 3) la Ley General del Servicio Profesional Docente (Presidencia de la República, 2013b) y 4) la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (Presidencia de la República, 2013c).

Tuvo una recepción polarizada en la sociedad mexicana, ya que mientras las élites educativas, políticas y empresariales la recibieron de manera optimista, una parte importante del gremio educativo no la vio positiva, pese a que su sindicato la avaló. El componente más polémico residió en la Ley General del Servicio Profesional Docente (Presidencia de la República, 2013b), que modificaba la relación entre el gobierno y los trabajadores de la educación. La evaluación tomó un papel protagónico y se transformó de facto en el eje del sistema educativo nacional.

El inee generaría información suficiente y ofrecería recomendaciones para la toma de decisiones en torno a los procesos de ingreso al servicio docente, continuidad y salida de éste. En vez de las famosas e ilegales “herencias o compras de plazas”, se argumentaba que se realizarían concursos de oposición a los que podían postular profesionales no egresados de la Escuela Normal. Los seleccionados tendrían una plaza docente de carácter inicial, el profesor tendría un periodo de inducción de tres años y sería acompañado por un tutor designado por la autoridad educativa. Las evaluaciones obligatorias vinculadas a la permanencia en el puesto se constituyeron en la espina irritativa para el magisterio, ya que se entendían como punitivas y relacionadas en definitiva con su permanencia en el servicio, teniendo que desarrollarse al menos cada cuatro años. Si el profesor obtenía un resultado insuficiente en las primeras dos ocasiones, debería incorporarse a un programa de regularización; una vez terminado este proceso debería participar en una nueva evaluación en no más de un año. Quien no se sometiera a los programas de regularización o no alcanzara el nivel de suficiente en la tercera evaluación, sería separado de la docencia y reasignado a otro puesto en el servicio público. Si el docente no accedía, sería separado del servicio público. Durante la corta y accidentada vida de la Ley General del Servicio Profesional Docente 2013 hubo solamente un puñado de docentes separados de su puesto, lo que se debió a que se negaron a participar en las evaluaciones y no a sus resultados. En todo caso, fue significativo el rechazo y polarización social que causó la “reforma educativa”.

El 15 de mayo (día del maestro) de 2019 se emitió el Decreto por el cual se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 3º, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia educativa (dof, 2019a); y en septiembre 2019 se hicieron oficiales las leyes relacionadas: 1) Decreto por el que se expide la Ley General de Educación y se abroga la Ley General de Infraestructura Física Educativa (dof, 2019b); 2) Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Mejora Continua de la Educación (dof, 2019c), y 3) Decreto por el que se expide la Ley general del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros (dof, 2019d). Con esto se daba por saldado un compromiso adquirido con el gremio docente y se pavimentaba el camino para una relación más tersa entre el gobierno federal y los maestros, una preocupación siempre presente para un gobierno marcadamente político como el de López Obrador.

La contrarreforma 2019 ha restablecido la relación con los maestros. Regresa a los profesores al estatus de empleado de gobierno (dentro del artículo 123 de la constitución) y crea un nuevo mecanismo para evaluar el desempeño de los docentes sin consecuencias explícitas en su permanencia en el empleo, aunque sí en su promoción y formación continua. La construcción y aplicación del marco operativo para la Ley General del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros (lgscmm) no ha estado exenta de problemas; el boletín isep 144 del 6 de julio 2021 daba cuenta de 5,787 participantes con idénticas respuestas en todo el instrumento, por señalar un ejemplo que puede apuntar hacia corrupción o pobre manejo de la seguridad. La Unidad para el Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros (usicamm), que se encarga de poner en marcha los propósitos de la lgscmm en su intento por promover la revalorización de los docentes y el incremento de la calidad educativa (ahora denominada como excelencia) prometida en la nueva redacción del artículo tercero constitucional, ha sido acusada de neoliberal por parte de los sectores más radicales del magisterio, y de socialista por parte de los más conservadores: como todo en política pública, depende del cristal con que se mire. Más allá de las posturas, la usicamm parece tomar un enfoque híbrido entre los modelos “centrado en resultados”, “centrado en el comportamiento del docente en el aula” y de “práctica reflexiva” (Piñón, 2021), lo que crea complejidad en la construcción y operación, y ha generado dilaciones e inconsistencias propias de un área que surge de la eliminación de su predecesora. Es poco tiempo el que ha pasado entre la primera convocatoria al ingreso, promoción vertical, horizontal, por horas adicionales y tutoría. Los resultados han sido cuestionados por algunos, pero en general han sido acatados y respetados. Por su parte, los responsables operativos han debido mejorar sus procesos y la manera de comunicarlos para evitar desavenencias entre el gobierno federal y el magisterio. Parece que la operación de la usicamm en inicios del año 2022 ha aprobado “de panzazo” sus operaciones, pero deberá mejorar mucho para convertirse en un verdadero elemento de promoción de mejora de la calidad.

Por último, el 1 de octubre de 2019 se creó la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación, conocida como mejoredu, que toma el lugar del extinto Instituto Nacional de Evaluación Educativa (inee). Se trata de “un organismo público, descentralizado, no sectorizado, con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propio” (dof, 2019c), aunque no autónomo como era el inee. Su función principal es encabezar el Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación y es responsable de lo siguiente:

I. Realizar estudios, investigaciones especializadas y evaluaciones diagnósticas, formativas e integrales del Sistema Educativo Nacional; II.Determinar indicadores de resultados de la mejora continua de la educación;

III. Establecer los criterios que deben cumplir las instancias evaluadoras para los procesos valorativos, cualitativos, continuos y formativos de la mejora continua de la educación;

IV. Emitir lineamientos relacionados con el desarrollo del magisterio, el desempeño escolar, los resultados de aprendizaje; así como de la mejora de las escuelas, organización y profesionalización de la gestión escolar;

V. Proponer mecanismos de coordinación entre las autoridades educativas federal y de las entidades federativas, para la atención de las necesidades de las personas en la materia;

VI. Sugerir elementos que contribuyan a la mejora de los objetivos de la educación inicial, de los planes y programas de estudio de educación básica y media superior, así como para la educación inclusiva y de adultos;

VII. Generar y difundir información que contribuya a la mejora continua del Sistema Educativo Nacional. (dof, 2019c)

Ha generado estudios sobre la realidad educativa nacional, pero no tiene el papel protagónico del inee. Una de las explicaciones es que la evaluación del desempeño de los estudiantes y del personal docente y directivo han dejado de ser prioridad para la Secretaría de Educación Pública y ello le resta visibilidad. Otra razón es el alejamiento del gobierno federal con los comparativos internacionales para centrarse en el impacto de la escuela en la comunidad, que en sí mismo es prácticamente imposible de medir. También es cierto que el confinamiento ocasionado por la pandemia de covid–19 entre marzo de 2020 y febrero de 2022 ha marcado otras prioridades. La mejoredu es un área hasta el momento con perfil bajo que deberá tomar mayor relevancia para ayudar a cumplir los propósitos establecidos en el Programa Sectorial de Educación 2020–2024 que se describen más adelante.

Programa Sectorial de Educación 2020–2024

El 6 de julio de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto a través del cual se expedía el programa sectorial en educación derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2019–2024 (dof, 2020a; sep, 2020). Plantea un análisis minucioso del estado que guardaba la educación mexicana hasta ese momento. El diagnóstico resalta que el sistema educativo no solo no combate las desigualdades sino que, de alguna manera, las potencia. Por ello se propone que exista una educación sin dejar a nadie atrás. Resalta también el papel desempeñado por maestras y maestros como agentes de transformación educativa, entendida esta como favorecer el desarrollo integral de los estudiantes, sus familias y las comunidades. Habla de contar con entornos educativos dignos, sanos, bien equipados y, especialmente, que promuevan la sana convivencia promoviendo la salud y del deporte, combatir el sedentarismo, el sobrepeso y la obesidad, al mismo tiempo que busca pautas de relación entre estudiantes, maestros y su comunidad que lleven a la armonía, el entendimiento y la paz.

Uno de los elementos que, por ser sumamente trillado en la retórica institucional pasó inadvertido a los ojos de los analistas, fue el referente a la rectoría del Estado en la educación y el consenso social. Se resalta que la política educativa de los gobiernos anteriores (el llamado periodo neoliberal) se caracterizó por una estructura vertical que determinaba las acciones a través de acuerdos cupulares, los cuales carecían de sintonía con las necesidades reales de las comunidades. En este programa sectorial resalta que la administración 2018–2024 tomará en cuenta a todos los actores involucrados, como estudiantes, madres y padres de familia, maestras y maestros, otros académicos, funcionarios y autoridades educativas, organizaciones de la sociedad civil, etc. El texto resalta que, con ellos, se construiría un gran acuerdo para atender las necesidades educativas de manera contextualizada. Se realizaron foros y consultas que, pese a ser mayormente rituales, dan a las iniciativas un carácter de acuerdo social y otorgan al gobierno la legitimidad de garantes de lo convenido con la ciudadanía.

Así, el pse plantea seis objetivos:

1: Garantizar el derecho de la población en México a una educación equitativa, inclusiva, intercultural e integral, que tenga como eje principal el interés superior de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes.

[...] 2: Garantizar el derecho de la población en México a una educación de excelencia, pertinente y relevante en los diferentes tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional.

[...] 3: Revalorizar a las maestras y los maestros como agentes fundamentales del proceso educativo, con pleno respeto a sus derechos, a partir de su desarrollo profesional, mejora continua y vocación de servicio.

[...] 4: Generar entornos favorables para el proceso de enseñanza-aprendizaje en los diferentes tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional.

[...] 5: Garantizar el derecho a la cultura física y a la práctica del deporte de la población en México con énfasis en la integración de las comunidades escolares, la inclusión social y la promoción de estilos de vida saludables.

[...] 6: Fortalecer la rectoría del Estado y la participación de todos los sectores y grupos de la sociedad para concretar la transformación del Sistema Educativo Nacional, centrada en el aprendizaje de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos. (dof, 2020b)

Cada uno de estos objetivos contiene estrategias, acciones, metas y parámetros que convierten al pse en un documento amplio. Por obvias razones no se desarrollan todos, sin embargo, se resaltarán los elementos más importantes que dan cuenta de la intención del gobierno federal en la promoción de las estrategias educativas y en el fortalecimiento de la rectoría del Estado en básicamente todos los niveles y sectores educativos.

El primer objetivo se plantea lo siguiente:

1.1. Ampliar las oportunidades educativas para cerrar las brechas sociales y reducir las desigualdades regionales.

[…] 1.2. Impulsar medidas para favorecer el ingreso y la permanencia en el sistema educativo de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes provenientes de grupos históricamente discriminados, que alienten la conclusión oportuna de sus estudios y permitan el desarrollo de trayectorias educativas completas.

[…] 1.3. Promover la reorientación y transformación de las instituciones educativas para que respondan a las necesidades de sus comunidades y a las características específicas de su contexto.

[…] 1.4. Garantizar condiciones de equidad para todos, con énfasis particular en los grupos y poblaciones históricamente discriminados.

[…] 1.5. Asegurar que la población en rezago educativo adquiera los conocimientos y habilidades mínimas para acceder a una mejor condición de vida y oportunidades para el desarrollo integral.

[…] 1.6. Garantizar la obligatoriedad y gratuidad de la educación media superior y superior como condición para asegurar el acceso de adolescentes y jóvenes al conocimiento, la cultura y el desarrollo integral. (dof, 2020b)

Del segundo objetivo se destacan los siguientes puntos:

2.1. Garantizar que los planes y programas de estudio sean pertinentes a los desafíos del siglo xxi y permitan a las niñas, niños, adolescentes y jóvenes adquirir las habilidades y conocimientos para su desarrollo integral.

[...] 2.2. Instrumentar métodos pedagógicos innovadores, inclusivos y pertinentes, que fortalezcan los procesos de enseñanza y aprendizaje orientados a mejorar la calidad de la educación que reciben las niñas, niños, adolescentes y jóvenes.

[...] 2.3. Fortalecer las capacidades técnicas y de gestión de las escuelas para privilegiar la labor docente.

[...] 2.4. Consolidar esquemas de acompañamiento y convivencia escolar orientados a disminuir el abandono escolar y mejorar la eficiencia terminal favoreciendo la transición entre los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional.

[...] 2.5 Vincular los resultados de las evaluaciones de logro educativo con la toma de decisiones de las autoridades educativas para mejorar la calidad y pertinencia de la educación.

[...] 2.6. Impulsar la democratización de la lectura como un componente indispensable para el desarrollo integral de las personas y la construcción de una sociedad más justa e igualitaria. (dof, 2020b)

En el tercer objetivo, relativo a la revalorización de las maestras y maestros, se propuso lo siguiente:

3.1. Garantizar que la formación inicial desarrolle en las y los futuros docentes los conocimientos, capacidades, aptitudes y valores necesarios para la educación integral.

[...] 3.2. Reorientar la formación continua del personal docente, directivo y de supervisión para el óptimo desempeño de sus funciones y la mejora continua del proceso de enseñanza-aprendizaje.

[...] 3.3. Fortalecer la función magisterial a partir de procesos de selección pertinentes para la admisión, promoción y reconocimiento, así como la evaluación diagnóstica, que favorezcan el desarrollo profesional de las maestras y los maestros.

[...] 3.4. Apoyar la gestión del personal docente, directivo y de supervisión destinados a los centros educativos en todos niveles para fortalecer la prestación del servicio. (dof, 2020b)

El cuarto objetivo trata sobre la generación de entornos favorables para el proceso enseñanza–aprendizaje y propone lo siguiente:

4.1. Asegurar las condiciones de infraestructura física educativa necesarias para el desarrollo efectivo de las actividades académicas y escolares.

[...] 4.2. Expandir la oferta de espacios educativos para ampliar la cobertura de los servicios educativos con atención prioritaria a las comunidades con mayor rezago social, marginación y violencia.

[...] 4.3. Garantizar el equipamiento adecuado de los centros educativos para potenciar el máximo logro de los aprendizajes.

[...] 4.4. Propiciar la transformación de las escuelas en comunidades educativas para el aprendizaje y la reconstrucción del tejido social. (dof, 2020b)

El objetivo número cinco busca asegurar “el derecho a la cultura física y a la práctica del deporte de la población en México con énfasis en la integración de las comunidades escolares, la inclusión social y la promoción de estilos de vida saludables” (dof, 2020b) a través de lo siguiente:

5.1. Fomentar las actividades físicas, deportivas y lúdicas en las escuelas del Sistema Educativo Nacional como medios para el aprendizaje y la integración de la comunidad escolar.

[...] 5.2. Promover la participación de todos los grupos sociales en los programas de cultura física y deporte, priorizando a los grupos en situación de vulnerabilidad para propiciar la cohesión social.

[...] 5.3. Promover la cultura física como medio para alcanzar el bienestar, a partir de la práctica de actividades físicas regulares.

[...] 5.4. Impulsar proyectos deportivos de alto rendimiento en las disciplinas olímpicas y no olímpicas, que propicien la consolidación y continuidad del talento deportivo. (dof, 2020b)

El sexto objetivo propone robuscecer “la rectoría del Estado y la participación de todos los sectores y grupos de la sociedad para concretar la transformación del Sistema Educativo Nacional” (dof, 2020b). Sus estrategias refieren a lo siguiente:

6.1. Generar las condiciones de gobernanza del Sistema Educativo Nacional para impulsar el aprendizaje de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos.

[...] 6.2. Consolidar la integración, sistematización y análisis de la información del Sistema Educativo Nacional de manera oportuna, confiable y pertinente, a fin de fortalecer la gestión educativa.

[...] 6.3. Fomentar la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, la integridad y la protección de datos personales, así como el conocimiento en los educandos de su derecho al acceso a la información pública gubernamental, a fin de contribuir a la consolidación de un gobierno abierto.

[...] 6.4. Fortalecer la coordinación vertical y horizontal para la puesta en marcha del nuevo Acuerdo Educativo Nacional.

[...] 6.5. Impulsar el compromiso y la responsabilidad social para detonar un cambio de paradigma en la gestión del Sistema Educativo Nacional. (dof, 2020b)

Es importante señalar que el pse 2020–2024 se hizo público a través del Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 2020, cuando las escuelas y en general todo el país estaban en la primera etapa de confinamiento por la pandemia, lo que le generó muchas críticas, pues en el texto no se asumía la transformación rápida de la docencia presencial a la enseñanza remota de emergencia, ni la traducción de los elementos de aprendizaje diseñados para llevarse a cabo de forma grupal y simultánea en acciones de aprendizaje para realizarse de manera asíncrona e individual. Por último, es llamativo que algunos de los elementos contenidos en el pse se han atendido a través de diferentes esquemas, como son las becas para estudiantes o las Universidades Benito Juárez. En la siguiente entrega se dará cuenta del resto de los elementos planteados.

Referencias

dof (2019a). Decreto por el cual se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 3º, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia educativa. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5560457&fecha=15/05/2019

dof (2019b). Decreto por el que se expide la Ley General de Educación y se abroga la Ley General de Infraestructura Física Educativa. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5573858&fecha=30/09/2019

dof (2019c). Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Mejora Continua de la Educación. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5573859&fecha=30/09/2019

dof (2019d). Decreto por el que se expide la Ley general del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5573860&fecha=30/09/2019

dof (2019e). Decreto por el que se crea el organismo público descentralizado denominado Organismo Coordinador de las Universidades para el Bienestar Benito Juárez García. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5566761&fecha=30/07/2019

dof (2020a). Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Educación 2020–2024. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5596201&fecha=06/07/2020

dof (2020b). Programa sectorial derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5596202&fecha=06/07/2020

Piñón López, D. A. (2021). Evaluación docente en México: La Propuesta de la usicamm. Faro Educativo. Apunte 33, septiembre de 2021. https://faroeducativo.ibero.mx/wp-content/uploads/2021/09/Apuntes-de-politica-33-c.pdf

Presidencia de la República (2013a). “Ley General de Educación”. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/137.pdf

Presidencia de la República (2013b). “Ley General del Servicio Profesional Docente”. http://www.presidencia.gob.mx/reformaeducativa/assets/downloads/ley-general-del-servicio-profesional-docente.pdf

Presidencia de la República (2013c). “Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LINEE.pdf

sep (2020) Programa Sectorial de Educación 2020-2024 https://www.gob.mx/sep/documentos/programa-sectorial-de-educacion-2020-2024