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doi: 10.31391/ap.vi7.119                                                  Recepción: 08-05-2024                                                  Aprobación: 06-06-2024

Reforma judicial.
¿Cuál poder judicial para la democracia?

Azul A. Aguiar Aguilar iteso azulaguiar@iteso.mx orcid: 0000–0002–6329–577X

Aguiar, A. (2024). Reforma judicial. ¿Cuál poder judicial para la democracia?. Análisis Plural, (7).

Resumen: El poder judicial en México es una institución poco comprendida por la sociedad. A pesar de ello, el papel de la Corte y el poder judicial es central para la democracia, pues operan como un contrapeso frente a posibles abusos del gobierno y avanzan la protección de los derechos ciudadanos. Recientemente se ha presentado una propuesta de reforma que busca cambiar drásticamente su rol de contrapeso, proponiendo la elección popular de jueces, lo que socavaría la independencia judicial y eliminaría el sistema de carrera judicial. Si bien el sistema actual no está exento de problemas, esta propuesta representa un retroceso significativo que politizaría la Corte y la estructura general del poder judicial en lugar de fortalecerlos. Es fundamental considerar alternativas que garanticen su imparcialidad e independencia para preservar la democracia en México.

Abstract: The judiciary in Mexico is an institution poorly understood by society. Nevertheless, the Court and the judiciary play a crucial role in democracy by acting as a safeguard against potential government abuses and by advancing the protection of citizens’ rights. Recently, a reform proposal has emerged aiming to fundamentally alter this role by advocating for the popular election of judges. Such a measure would erode judicial independence and dismantle the existing judicial career system. While acknowledging the flaws in the current nomination process and career structure, it’s imperative to recognize that this proposal represents a significant setback. Instead of fortifying them, it would politicize both the Court and the broader judiciary. Exploring alternatives that uphold impartiality and independence is vital to safeguarding democracy in Mexico.

Palabras clave: poder judicial, reforma judicial, elección jueces, democracia, carrera judicial

Keywords: judicial power, judicial reform, election of judges, democracy, judicial career

Introducción

El poder judicial y sus jueces son una élite poco conocida entre la sociedad en México. Muy pocos saben, por ejemplo, que el poder judicial federal tiene una Suprema Corte compuesta por once ministros, cinco de ellas mujeres y seis hombres. Tampoco es de dominio público que esta Suprema Corte decide la constitucionalidad de las leyes y la protección de derechos, esto es, decide si una ley es congruente o no con la constitución o si un derecho humano debe ser protegido. A este escenario se suma la profunda desconfianza de la ciudadanía sobre el poder judicial: solo el 5.8% dice que confía mucho en el poder judicial y alrededor del 64% dice confiar poco o nada en esta institución (Latinobarómetro, 2023).

¿Por qué debería importarnos quién compone la Corte y qué hace el poder judicial? La respuesta es compleja, pero en términos institucionales se puede decir que el poder judicial y la Corte son un contrapeso creado para mantener el equilibrio de poderes y defender la democracia constitucional frente a tentaciones autoritarias del gobierno; mientras que en términos societales se puede apuntar que la Corte y el poder judicial tienen en sus manos la posibilidad de proteger derechos de la ciudadanía cuando son vulnerados. La importancia del primer punto es crítica para una democracia como la mexicana, pues si bien en el proceso de transición democrática se consolidaron aspectos centrales que han permitido la democratización del régimen —como una suprema corte independiente, organismos autónomos en el ámbito electoral y de transparencia—, preservarlos y mejorarlos parece una tarea complicada, especialmente frente al surgimiento de partido político con tendencias hegemónicas y un líder populista.

Los líderes y gobiernos con inclinaciones autocráticas suelen seguir un manual bien establecido: al percatarse del potencial de influencia que poseen las Cortes constitucionales tienden a desplegar una retórica destinada a cuestionar su legitimidad e independencia, con el objetivo final de capturarlas. Tras años de ataques persistentes y regulares a la independencia del poder judicial el presidente Andrés Manuel López Obrador y su partido han presentado una propuesta de reforma constitucional, que pretende modificar de manera drástica el funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y toda la estructura del poder judicial. Esta propuesta busca que las personas juzgadoras federales, desde los magistrados de circuito y jueces de distrito hasta las y los ministros de la Suprema Corte y los magistrados electorales sean elegidos por voto popular, socavando la independencia judicial y eliminando el sistema de carrera judicial que prevalece para los primeros y que representa uno de los cambios más asertivos que trajo el proceso de democratización en México. Esta propuesta de reforma representa un retroceso significativo que socava la independencia del poder judicial y lo politiza en lugar de fortalecerlo. En lugar de mantener la imparcialidad y la integridad del sistema judicial, esta medida abriría la puerta a la influencia política directa sobre los jueces, poniendo en peligro la separación de poderes y socavando los cimientos mismos de la democracia.

Ahora, conviene señalar que, en la actualidad, el proceso de nominación mediante el cual se eligen a las y los ministros de la scjn, así como el sistema de carrera judicial que selecciona a personas juzgadoras en tribunales de circuito y juzgados de distrito, si bien garantiza mayores niveles de independencia que el propuesto por el presidente, no está exento de problemas. Especialmente en el caso de la scjn, donde los nombramientos suelen derivar de acuerdos políticos entre partidos o, como recientemente hemos visto, de la imposición del presidente. Así, ¿qué tipo de reforma judicial necesitamos para nuestra democracia?

La propuesta de reforma presentada es una amenaza a la independencia judicial por varias razones. Este trabajo se centra en analizar lo concerniente a la elección popular de las y los jueces y las alternativas de reforma judicial. En el siguiente apartado se discuten algunas ideas centrales de la bibliografía en reformas judiciales y los cambios institucionales al poder judicial que se verificaron en México en 1994. En el tercer apartado se analiza la propuesta del presidente y, finalmente, alternativas para un sistema de nombramiento más independiente, imparcial y que garantice que los mejores perfiles ocupen un lugar en nuestra Corte y en la estructura subnacional del poder judicial federal. Se da cuenta de los problemas y desventajas inherentes al sistema actual y al de elección popular de jueces, así como sus impactos en la creación de contrapesos institucionales, la independencia del poder judicial y el fortalecimiento de la democracia.

¿Por qué queremos cortes independientes? La reforma judicial de 1994

En los procesos de transición a la democracia de la tercera ola la transformación de las cortes y, en general, del Estado de derecho, era considerado un pilar central para la consolidación democrática. La bibliografía en política judicial ha desarrollado una vertiente importante en el tema de reforma judicial. Existen diversas explicaciones a la reforma judicial, y particularmente, al empoderamiento político de las Cortes y la garantía de independencia judicial. Entre las teorías más importantes se pueden destacar: a) económica y de libre mercado; b) protección política (political insurance); c) gobernanza política; d) ideas y compromisos ideológicos, y e) agencia y movilización legal.

La teoría relacionada con la perspectiva económica y de libre mercado se centra en cómo las reformas judiciales pueden ser impulsadas por la necesidad de mejorar el clima de negocios y fomentar la inversión extranjera. Según esta teoría, los cambios en el sistema judicial pueden aumentar la credibilidad de los compromisos gubernamentales con los inversores, garantizando una institución independiente para la resolución de conflictos (Messik, 1999). Asimismo, esta teoría apunta a la influencia que tienen las instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, en la que los préstamos a países en desarrollo se concretaban a partir del cumplimiento de ciertos parámetros, como la transformación del sistema de justicia y la construcción de un Estado de derecho efectivo.

Otra teoría importante es la de la protección política (Ginsburg, 2003; Finkel, 2005), que sugiere que las reformas judiciales son una respuesta a la expectativa que tienen los líderes en el gobierno sobre su futuro electoral. En concreto, el partido en el gobierno busca protegerse frente a su posible derrota en las elecciones subsecuentes, creando cortes independientes y con poderes de revisión que limiten al futuro gobierno. Buscan evitar también que la Corte y el poder judicial sean usados como un arma política contra la oposición.

La gobernanza política también emerge como una teoría clave en la bibliografía de estudios judiciales. Esta teoría destaca cómo los políticos encuentran en la reforma judicial y el fortalecimiento de las cortes una herramienta estratégica para evitar la toma de decisiones en temas polémicos, pero urgentes, como el aborto o la legalización de la marihuana (Nunes, 2010). En este sentido, se argumenta que los líderes políticos reforman las instituciones judiciales con el propósito de transferir la responsabilidad de resolver estas cuestiones sensibles a los tribunales, en lugar de abordarlas directamente a través del proceso legislativo. Esta estrategia les permite evitar enfrentar directamente las posibles repercusiones políticas o sociales asociadas con estos temas controvertidos, al tiempo que mantienen una apariencia de compromiso con el Estado de derecho y la separación de poderes.

La teoría de las ideas y los compromisos ideológicos (Ingram, 2016) pone al centro los valores políticos y las creencias ideológicas de los actores involucrados en la reforma judicial, apuntando que pueden influir en el diseño y la instrumentación de cambios en el sistema judicial, determinando cuáles aspectos se priorizan y cómo se llevan a cabo las reformas. Por ejemplo, estas teorías señalan que las reformas judiciales responden a las ideas o a los compromisos ideológicos de sus hacedores: aquellos cercanos a la izquierda las impulsan para mejorar la justicia y la democracia, mientras que aquellos cercanos a la derecha tienen como prioridad garantizar las condiciones para el libre mercado, particularmente, con un tribunal independiente para que garantice los derechos de propiedad, comercio e inversión.

Por último, la teoría de la agencia y la movilización legal (McCann, 1994) enfatiza la participación activa de diversos agentes o actores sociales, como jueces, fiscales, colectivos de derechos humanos y abogados. Estos grupos movilizan recursos con el objetivo de influir en la agenda política y promover cambios en el sistema judicial, o en algunos casos, resistir contrarreformas. Su acción abarca desde la elaboración de propuestas de ley hasta la difusión de ideas a través de medios de comunicación, así como el cabildeo tanto en el ámbito legislativo como en el ejecutivo. Asimismo, utilizan el litigio estratégico para avanzar una protección más amplia de derechos en al ámbito judicial que pueda servir de base para un cambio legislativo futuro.

Varias de estas explicaciones pueden observarse en el caso de la reforma judicial de 1994 en México (Finkel, 2008; Inclán, 2009; Ingram, 2016). El poder judicial en México se convierte en un actor importante para la vida política a partir de la reforma judicial de 1994, propuesta por el presidente Ernesto Zedillo en un contexto en el que el partido que había gobernado durante 70 años el país comenzaba a perder poder y legitimidad. Esa reforma transformó de manera radical la manera en que funcionaba el poder judicial en tres sentidos: a) poder; b) independencia judicial, y c) profesionalización y carrera. Empoderó a la Corte al crear mecanismos de revisión judicial para limitar las decisiones del ejecutivo y el legislativo que pudieran contradecir la Constitución. Con esta facultad, la Corte ha podido declarar la inconstitucionalidad de leyes emitidas por el legislativo y se ha convertido en un contrapeso efectivo. Muestra de ello es el incremento, en los últimos años, de la participación de la Corte y los jueces del poder judicial federal en la decisión de asuntos políticos y de políticas públicas centrales para la vida democrática del país. Por ejemplo, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de leyes como la que proponía la militarización de iure de la Guardia Nacional, la ampliación de la prisión preventiva oficiosa o el desmantelamiento del sistema profesional de carrera del Instituto Nacional Electoral.

Asimismo, en 1994 se concretó que el nombramiento de las y los ministros de la scjn tiene que ser por acuerdo entre el poder ejecutivo, que envía una terna de su elección, y las dos terceras partes presentes en la sesión del Senado de la República. Esta reforma introdujo la durabilidad de los ministros y ministras en el cargo por 15 años, favoreciendo la estabilidad y la profesionalización de la justicia constitucional. Asimismo, estableció un sistema de nombramiento escalonado para los jueces, para evitar que toda la experiencia judicial se retirara en un solo momento, pero también para garantizar que los gobiernos de diferentes partidos y momentos pudieran proponer entre tres y cuatro ministros/as por sexenio, generando diferentes tipos de equilibrios y preferencias entre la Corte y los partidos en el poder legislativo y ejecutivo. Además de esto, se estableció un salario fijo, alto e irreductible durante su encargo, para garantizar que las y los jueces constitucionales no fueran objeto de presiones por las decisiones que toman. Finalmente, se estableció que la destitución del cargo de ministra o ministro sería únicamente por faltas graves y de acuerdo con el Título iv a la Constitución. Las renuncias también estuvieron previstas y serían solo por causas graves.

La reforma judicial de 1994 marcó un hito también al promover la independencia de los jueces federales, vía la profesionalización tanto de los miembros del poder judicial como de su institución. Uno de los cambios más significativos fue la instauración de la carrera judicial y la creación del Consejo de la Judicatura Federal (cjf). A partir de ese momento, se estableció una diversidad de requisitos para acceder a cargos como magistrado/a de circuito y juez/a de distrito, incluyendo la necesidad de contar con experiencia en los escalafones inferiores de la carrera judicial, aprobar exámenes de competencias en concursos públicos y demostrar una trayectoria y desempeño judiciales sobresalientes. Este sistema escalonado y basado en el mérito no solo ha contribuido a fortalecer la independencia de los jueces, sino que también ha permitido el desarrollo de una de las burocracias más profesionales del país. La instrumentación de este enfoque meritocrático ha generado un cuerpo judicial altamente capacitado.

Tanto el sistema de nombramiento como la carrera judicial, aunque con problemas, han permitido el surgimiento de una Corte constitucional y un poder judicial independiente y profesional. Estos avances sufrirían una regresión sin precedentes con la propuesta de reforma del presidente, pues sometería al poder judicial a los vaivenes políticos, eliminándolo efectivamente como el contrapeso que hoy es.

El poder judicial en la balanza: entre la captura política y la independencia judicial

Las y los jueces del poder judicial se dedican a estudiar, analizar y decidir a quién le asiste el derecho y a quién no. El conocimiento especializado en derecho y la experiencia en el ejercicio de la justicia son dos cualidades mínimas para garantizar que quien acude en búsqueda de justicia pueda obtenerla. Estas premisas fueron la pauta para que se comenzara a separar el poder. Sir Edward Coke, en Inglaterra, lo planteó originalmente cuando señalaba que la “razón artificial” de los jueces, esa razón formada, cultivada y entrenada en las leyes, debía prevalecer frente a la “razón natural” del rey (Coke, 1986).

Como vimos, parte de esa historia México la empezó a caminar con la reforma judicial de 1994. Sin embargo, la “razón artificial”, la experiencia y el profesionalismo ganados en casi 30 años está en vilo ante la propuesta que busca elegir a jueces, magistrados/as y ministros/as mediante voto popular. La iniciativa de reforma de constitucional contempla las siguientes propuestas (amlo, 2024):

1. Que todo el poder judicial federal vaya a las urnas cada seis años (ministros de manera escalonada), en elecciones concurrentes con las presidenciales;
2. Reducir el número de ministros de la Corte de 11 a 9 y su periodo de 15 a 12 años;
3. Un sistema de selección de candidaturas para los ministros de la scjn en el que participan el presidente, los partidos políticos en el legislativo y el poder judicial;
4. Sustituir el cjf por el Tribunal de Disciplina Judicial y un órgano de administración judicial.

Que las y los jueces tengan que hacer campaña para llegar a su puesto politiza de manera extraordinaria el poder judicial; ahora, que lo hagan de manera concurrente en las elecciones presidenciales elimina cualquier idea de independencia e imparcialidad judicial. Esto se suma a que el ideal democrático del “pueblo eligiendo” que visualizan quienes claman por la elección popular de los jueces no se realiza: en la práctica, la evidencia comparada muestra que la participación ciudadana es baja y con poca información (Diálogo Interamericano, 2024). Estas condiciones, lejos de garantizar la idoneidad de las personas elegidas, pueden llevar a la elección de candidatos basada en criterios ajenos a la experiencia, el conocimiento y la integridad necesarios para desempeñar adecuadamente el rol judicial.

Adicionalmente, que sean el presidente y los partidos que tienen la mayoría en las cámaras —junto con la futura Corte electa— los que seleccionan a las personas candidatas para ir a las elecciones de jueces, supone que los amigos y los cuates seguirán siendo los perfiles preferidos. Esto lo muestra con claridad el caso de Bolivia, único país en América Latina y el mundo que elige sus jueces constitucionales mediante voto popular. Así, cuando se dio el primer proceso electoral para elegir magistrados de la corte constitucional en 2011 (Millán, 2015), el presidente y su partido en el legislativo, el Movimiento al Socialismo (mas), capturaron todas las candidaturas, lo que resultó en una Corte favorable y dependiente del mas. El efecto es pernicioso para la democracia pues desaparecen los contrapesos, pero también para la confianza de la ciudadanía en el poder judicial.

Si los legisladores y el presidente son los encargados de seleccionar los perfiles, lo que veremos son perfiles afines a sus preferencias políticas. De hecho, esto es lo que ocurre con el proceso de selección que tenemos actualmente en México y que ha sido apuntado por diversas organizaciones de la sociedad civil, como un sistema de nominación deficiente.

Sin embargo, el panorama se torna aún más complejo. La propuesta también aborda la posibilidad de elegir por voto popular a jueces y juezas de distrito, magistrados y magistradas de circuito, así como a las y los consejeros del cjf, el órgano de gobierno del poder judicial en la actualidad. El principal efecto de esta medida no solo concierne a la independencia judicial y la posible pérdida de contrapesos, sino que además suprime el sistema judicial de carrera instaurado por la reforma de 1994, el cual fue diseñado para asegurar que profesionales con una razón cultivada, méritos y experiencia decidieran sobre los derechos, evitando así dejar la impartición de justicia en manos de personas sin la capacitación adecuada. En ese mismo sentido, la desaparición del cjf y la creación del Tribunal de Disciplina Judicial elimina un modelo de gobernanza judicial que, si bien tiene problemas, ha sido piedra angular para profesionalizar la justicia federal y sin el cual se prevé el regreso de un sistema clientelar.

La democracia en México necesita una reforma judicial que fortalezca la independencia del proceso de nominación de ministros y ministras de la scjn y profesionalice aún más los cuadros del poder judicial federal. Por ello la elección por voto directo de las personas juzgadoras en el poder judicial de la federación no es la solución. La experiencia comparada, así como la bibliografía en política judicial, muestran que para garantizar un proceso independiente de selección de ministras/os a la Suprema Corte son varios los actores que deben estar involucrados en el proceso. En la actualidad, el proceso de selección de los ministros de la Corte Suprema involucra únicamente al presidente y al Senado. Esta situación plantea desafíos significativos, especialmente en gobiernos unificados, en los que el presidente y su partido ejercen control absoluto sobre el Senado. Sin embargo, también presenta problemas en gobiernos divididos, ya que el presidente puede optar por no realizar nombramientos, dejando la institución incompleta y con capacidades de reacción reducidas. Además, la legislación actual permite que en casos de impasse en el Senado el presidente nomine directamente a su candidata/o preferida/o después de que su terna haya sido rechazada dos veces. Esta práctica socava un proceso independiente y puede resultar en la selección de candidatos con una inclinación política marcada, en lugar de priorizar la imparcialidad y la integridad judicial. De hecho, esta facultad fue recientemente utilizada por primera vez: al no tener mayoría en el Senado para conseguir un acuerdo sobre alguna de las personas en la primera y segunda, el presidente elegió a un perfil enteramente político, y subordinado a su gobierno, como ministra de la Corte.

Por ello, conviene pensar como alternativa de reforma al proceso de nombramiento, en una comisión plural, compuesta por representantes de la sociedad civil —facultades de derecho, barras de abogados—, el poder judicial, el legislativo y el ejecutivo. Esta comisión sería responsable de hacer un proceso de concurso público y abierto para evaluar, seleccionar los perfiles idóneos y proponer ternas de candidatos/as altamente calificados al Senado, que finalmente elegiría al mejor perfil para ocupar el cargo en la Corte. Esta propuesta aborda los problemas de captura y politización del proceso actual, en el que el presidente tiene un papel preponderante en la nominación de candidatos y los perfiles propuestos responden a lealtades y preferencias políticas. Al incluir más actores en el proceso de nominación y hacer un concurso para la selección se busca garantizar una selección más objetiva y libre de influencias partidistas, evitando así las prácticas de “cuotas y cuates” que han caracterizado algunas nominaciones de gobiernos anteriores y de la administración de López Obrador.

Por otro lado, el Tribunal de Disciplina Judicial compuesto por consejeros electos representa el quiebre de 30 años de carrera judicial. Es decisivo reconocer que el sistema de carrera judicial requiere un fortalecimiento significativo en lugar de ser desmantelado. En México son escasas las instituciones públicas que cuentan con un servicio profesional basado en el mérito, y el poder judicial es una de las pocas excepciones. Desde 1994 el cjf se encarga, entre otras cosas, de la administración de la carrera judicial: selección, nombramiento, sanción, destitución de jueces de distrito y magistrados/as de circuito. Si bien la exclusión de los escalafones más bajos en la jerarquía judicial ha dado lugar a la proliferación de redes de nepotismo dentro del poder judicial federal (Ríos, 2018), esta situación podría revertirse mediante la instrumentación de concursos de oposición y exámenes competitivos para el ingreso a esos escalafones. Este aspecto se convierte en una cuestión central que debería quedar resuelta con la reforma judicial de 2021. La inclusión de procesos de selección transparentes y basados en el mérito para todos los niveles de la carrera judicial —desde oficial judicial hasta magistrado de circuito— no solo contribuiría a mitigar el nepotismo y la opacidad en el sistema judicial, sino que también garantizaría la incorporación de profesionales altamente calificados y comprometidos con la justicia. Además, fortalecería la confianza de la ciudadanía en la integridad y la eficacia del poder judicial como pilar fundamental del Estado de derecho.

Conclusiones

La democracia reclama un poder judicial independiente para su preservación y funcionamiento efectivo. La elección por voto popular de quienes ostentan la responsabilidad de interpretar y aplicar las leyes, definir los derechos de las personas y establecer los límites del ejercicio del poder del Estado constituye una amenaza directa a los principios esenciales de la democracia constitucional. Esta medida socava de manera significativa la independencia y la profesionalización de los jueces, pilares fundamentales que garantizan la imparcialidad y la equidad en la impartición de justicia.

La dirección de una reforma judicial que fortalezca la democracia pasa por considerar un sistema de nombramiento que involucre a más actores relevantes tanto societales como institucionales, así como mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la rigurosidad de los procesos que componen el tránsito por los diferentes escalafones de la jerarquía judicial.

La idea de hacer más democrático al poder judicial no pasa por la elección popular de los jueces, sino por hacer el poder judicial más transparente, responsivo, independiente y profesional. Es fundamental comprender que la democracia mayoritaria tiene sus limitaciones, particularmente, cuando se configura bajo el auspicio de un gobierno con tendencias hegemónicas y autocráticas. En esos contextos, los principios de la democracia liberal son esclarecedores: solo los contrapesos preservarán las reglas del juego democrático, el respeto por la diversidad de opiniones y los derechos fundamentales de las minorías.

Bibliografía

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