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doi: 10.31391/ap.vi7.120 Recepción: 20-05-2024 Aprobación: 06-06-2024
Un gobierno de hombres y no de leyes
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Armando Palacios-Sommer |
Palacios-Sommer, A. (2024). Un gobierno de hombres y no de leyes. Análisis Plural, (7).
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Resumen: La Cuarta Transformación es un misterio en cuanto a lo que se desea lograr. A pesar de ello, se ha procedido a atacar el marco normativo vigente si se le asocia con la llamada etapa neoliberal o si impide las decisiones o acciones que se considera sean conducentes a los cambios que se considera necesarios para el país. Esta situación genera dos dudas: 1. ¿La transformación es un plan basado en una teoría que explica por qué ese rechazo al marco normativo?, y 2. ¿La Constitución misma facilita este tipo de comportamientos que parecen oportunistas, aunque existan justificaciones creíbles e incluso válidas para esos ataques a la normatividad? No parece existir un plan que determine las acciones, solo la necesidad de crear nuevas reglas del juego. |
Abstract: The Fourth Transformation is a mystery as to what it wants to accomplish. Nevertheless, the current Constitutional and legal framework has been attacked if it is associated with the so–called neoliberal era or if it prevents decisions or actions that are considered to be conducive to the changes that are deemed necessary for the country. This situation generates two doubts: 1. Is the transformation a plan based on a theory that explains why this rejection of the normative framework is necessary?, and 2. Does the Constitution itself facilitate this type of behavior that seems opportunistic, even if there are credible and even valid justifications for these attacks on the normative framework? There does not seem to be a plan that determines the actions, only the need to create new rules of the game. |
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Palabras clave: marco normativo, reglas del juego, instituciones, Estado de derecho, transformación |
Keywords: constitutional and legal framework, rules of the game, institutions, rule of law, transformation |
Comparado con el 1 de diciembre de 2018, el país de mayo de 2024 es uno en que el imperio de la ley es un ideal cada vez más lejano. México no ha sido un modelo para seguir en cuanto al Estado de derecho. Este ha sido un foco rojo antes, durante y después de la transición democrática. A pesar de ello, se puede alegar que existían límites a los abusos que se podían cometer. Se evitaba, no siempre con éxito, evidenciar en forma burda que se violaba o ignoraba a la Constitución o a las leyes. Quedaba la duda, empero: ¿qué tanto del respeto al marco normativo era formalismo vacío?
En el actual sexenio no se han respetado los límites si ello requiere ir en contra de la transformación, elemento misterioso y maleable en su significado, alcances y limitaciones. Antes de la toma de posesión se exploró hasta dónde era posible ignorar ese marco con la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm). ¿Por qué el marco normativo es secundario ante la transformación? ¿Qué permite y facilita proceder de esa manera? ¿Por qué los costos de proceder así no han sido peores de lo que se hubiera esperado? ¿Es el actual gobierno la causa de lo que se está viviendo gracias a una teoría, siquiera limitada, acerca de cómo proceder o es la consecuencia de reglas del juego que permiten el oportunismo, especialmente presidencial, problema que se descuidó durante la transición y la democratización?
El actual gobierno ha planteado problemas que son la materia prima para el análisis teórico y empírico de la política. ¿Cuáles son los límites del respeto hacia la normatividad vigente? ¿Cuál es la mejor forma de representación de las preferencias ciudadanas? ¿Cuál es la relación entre leyes y justicia? ¿Quién determina lo que sea la justicia y el tipo de justicia que se deba privilegiar? ¿Es necesario un nuevo marco normativo? ¿Cuáles son las relaciones de poder entre gobierno y ciudadanos y entre ciudadanos? ¿Son aceptables o deben ser modificadas? ¿Cuál es y cuál debe ser el balance entre los poderes que conforman al gobierno? El punto de partida para el actual gobierno ha sido el desacuerdo con puntos fundamentales en la Constitución relacionados con la llamada época neoliberal y su reflejo en las leyes, además de todo aquello que limite las acciones que se consideran necesarias.
La lógica de los resultados
Este sexenio es demasiado cercano como para ofrecer respuestas claras que vayan más allá de constatar algunos hechos, como los presentados por Casar (2024, cap. 2) en cuanto a la ilegalidad que ha imperado, sea en temas de salud o procedimientos legislativos establecidos en la Constitución. Hay demasiado por investigar en cuanto a cómo se tomaron decisiones; quiénes influyeron en ellas; si las divisiones al interior de Morena jugaron parte alguna en ello; si el encierro en Palacio Nacional, lugar poco adecuado para la toma de decisiones como fue Los Pinos, ha afectado la percepción que se tenga sobre la realidad, resultando en una mentalidad de búnker; si las violaciones al marco normativo responden a un plan para reformar el gobierno o son meras acciones oportunistas pensadas con miras a la siguiente elección.
¿Por qué se ha actuado de esa manera y con cierto nivel de éxito, como con las transferencias directas o la asignación de proyectos a las Fuerzas Armadas? Se ha considerado que López Obrador es el presidente más poderoso en décadas y que, por ello, le ha sido posible ignorar el marco normativo, en parte por los recursos con los que cuenta (popularidad, control presupuestal, curules en el Congreso, debilidad de la oposición) y en parte porque México no dejó de ser un sistema presidencial a pesar de la transición y el entusiasmo por el gobierno dividido (Casillas, 1998). ¿Basta centrarse en el presidente como motor de esos cambios o es más complejo el problema, algo que tiene su origen en la Constitución y en las reglas del juego político, unas que dificultan el respeto al marco normativo mismo? Más que ofrecer respuestas se ofrecen elementos que ayuden a entender cómo es que se llegó al momento en que nos encontramos. El problema que se considera no es cuáles y cuántas veces se ignoró a la Constitución, sino por qué fue posible ignorarla.
A pesar de las incoherencias en el discurso público, en las palabras y en las acciones se vislumbra una incipiente teoría política en cuanto al lugar del presidente y del gobierno como motores de la transformación, una que resulte en un país diferente, incluso con un nuevo hombre y mujer mexicanos. Esa teoría, por simple o simplista que sea, podría ayudar a entender qué se busca con el ataque a las instituciones, a las reglas del juego. Ignorar el marco normativo es un medio para lograr la transformación. Presidente y gobierno son los encargados de lograrlo. Esto no deja de ser problemático más allá de la concentración de poder en un individuo, en especial para uno que se dice liberal. Las tres transformaciones que son la inspiración para la actual —Independencia (1810–1821), Reforma (1857–1861) y Revolución (1910–1920)— fueron épocas en las que se buscó acabar con el Estado de derecho existente, resultando en inestabilidad, violencia, muertes y en avances en la construcción de algo en parte nuevo.
Problemas creados por la Constitución
Los agentes en la política —presidente, secretario, ministro de la Suprema Corte, candidato a un puesto de elección popular— tienen fines que desean alcanzar. En el caso del presidente ello se ve reflejado en su agenda. Sin embargo, están restringidos a tener que cumplir con lo que mandata la Constitución y las leyes, a diferencia de lo que ocurre con la ciudadanía, que puede hacer lo que considere más conveniente mientras no viole la ley o dañe a otros. Esto crea un problema para los agentes políticos: ¿vale la pena el riesgo de violar el marco normativo con tal de alcanzar los fines que considera son importantes para la nación? Richard Nixon (1969–1974) consideró que sí.
Hay una contradicción en la Constitución que puede ser aprovechada por un agente oportunista. Más que formar gobierno (Tushnet, 2012), se establecen primero todas las responsabilidades del gobierno y las acciones que debe llevar a cabo (artículos 1 a 29, desde derechos humanos, educación, salud hasta planeación democrática). Posteriormente se procede a crear al gobierno, con las áreas de responsabilidad para cada poder (artículos 39 a 114). En papel, es un gobierno republicano, federalista, con separación de poderes y pesos y contrapesos. Crea incentivos para el activismo gubernamental por todas las áreas en que debe intervenir y centra esa responsabilidad en el ejecutivo, en realidad el presidente (artículo 80). No crea garantías para que el presidente sea responsable ante las leyes (artículo 86) y facilita la irresponsabilidad al establecer que sea la nación, una abstracción, que lo demande por sus fallas y abusos (artículo 87). La Constitución es una invitación al presidencialismo irresponsable, así como no es una garantía para lograr una república federal con separación de poderes y pesos y contrapesos.
Con base en estas ideas, del presidente como motor de la transformación o una Constitución que facilita el activismo gubernamental y el oportunismo político, se discute por qué se procedió a cancelar el aeropuerto en Texcoco, el inicio de una nueva forma de ilegalidad, y por qué se ha continuado con la violación a la normatividad, incrementando la ilegalidad en el país. Se considera que las violaciones posteriores a la cancelación no han sido significativamente diferentes.
Un ejercicio en violación del marco normativo1
El presidente Enrique Peña Nieto (2012–2118) anunció el proyecto para el naicm en septiembre de 2014. Poco después, López Obrador anunció su intención de cancelarlo, al tiempo que presentaba como alternativa la base militar de Santa Lucía. Como presidente electo reiteró esa decisión y propuso una consulta para determinar el futuro del proyecto. Las consecuencias en cuanto a credibilidad o legalidad que ello pudiera acarrear fueron secundarias.
No es necesario entrar en detalles sobre la consulta. Basta destacar que el artículo 35 de la Constitución contempla esa figura. Desde el ine se aclaró que no se cumplía con los supuestos para poder llevarla a cabo. No importó. El objetivo no era cumplir con la ley sino establecer que el presidente electo haría caso a las preferencias del pueblo. Daba, así, credibilidad a sus promesas de campaña, se diferenciaba con respecto a sus antecesores y dejaba en claro que solo era pueblo quien había votado por él. La época del presidente de todos los mexicanos había pasado.
Resultó irónico que ante una decisión tomada por adelantado López Obrador, en una visita a Santa Lucía en noviembre de 2018, alabara al pueblo por haber elegido ese lugar. La ironía pasó inadvertida. La cancelación fue recibida con beneplácito por quienes habían votado por él y causaba enojo y consternación entre quienes apoyaban el respeto al marco normativo vigente. La oposición se mostró incapaz de detener el proceso y apoyar al ine. Se daba la apariencia que era falso que se violara la ley. Quedaban expuestas algunas debilidades de las burocracias creadas durante la época de la transición y las diferencias, que parecían insuperables, entre quienes apoyaban la transformación y quienes eran acusados de mantenerse en el pasado.
La estrategia ha funcionado durante casi todo el sexenio. En general, se puede decir que han seguido cuatro pasos. Primero, hay que crear la apariencia de legalidad para ocultar la ilegalidad de la decisión y la acción consecuente. Es importante producir la evidencia que justifique la decisión, presentándola como un reflejo de las preferencias del pueblo. Para lograrlo es necesario pervertir y empobrecer el lenguaje, y nada mejor que las “mañaneras” para lograrlo. Klemperer (2013) había analizado esa perversión del lenguaje. Segundo, para lograr sus fines el presidente necesita una justificación: solo él representa al pueblo y la bancada de Morena en el Congreso es su herramienta en la realización de esa representación. Lo que hagan es por el pueblo, no por ellos. Tercero, es una lucha entre las fuerzas del progreso y la transformación contra las fuerzas del estancamiento y los privilegios, una forma de lucha entre el bien y el mal. Eso mantiene el interés de las bases morenistas, como hubiera recomendado Sorel (1973).
En algunos tweets entre 2017 y 2018 John Ackerman había adelantado algunas de estas ideas, como la necesidad de estar por arriba de la ley para lograr la transformación (Ackerman, 2018). En particular, la consulta debía entenderse como algo alegal o extralegal. Se podía ejercer la democracia y respetarla sin necesidad de atenerse a restricciones legales. Era necesario porque México no era una democracia funcional (Ackerman, 2016). No es de extrañar, pues, que los ataques a las instituciones hayan continuado a pesar de los amparos o las controversias constitucionales.
Una transformación
En su discurso de toma de posesión, el presidente sentenció que “se llevará a cabo una transformación … profunda y radical” para acabar “con la corrupción y la impunidad que impiden el renacimiento de México”.2 Para 2024, ese renacimiento se encuentra en la retórica oficialista y entre los seguidores convencidos del presidente y su movimiento, no en los indicadores de crecimiento económico, seguridad o disminución de la pobreza extrema. Ese renacimiento debió depender de fortalecer el Estado de derecho y las burocracias existentes. Había mucho por corregir. Se prefirió el camino de ataque al marco normativo, la destrucción de programas o el debilitamiento de las burocracias. Se dio mayor impulso al error que la democratización mantuvo vivo: recurrir a algunas de las reglas del juego que habían facilitado la hegemonía del pnr/prm/pri y en especial aquellas que beneficiaban al presidente. Hasta el momento, lo que mejor caracteriza a la transformación es la destrucción, no la construcción.
El desprecio hacia leyes que estorban ha sido la forma de pensar de López Obrador y su equipo desde su época como jefe de gobierno del Distrito Federal (Schettino, 2002, pp. 29 y 43). Es un desprecio contradictorio. Ha insistido en verse como heredero del liberalismo, la filosofía política basada en el imperio de la ley y la restricción del poder. Para John Adams (1851, p.194), uno de tantos representantes del liberalismo a quienes se puede recurrir en estos temas, lo que mejor caracterizaba a la Constitución Británica y que resultaba en una república era el imperio de las leyes y no de los hombres. El quitar la arbitrariedad en las decisiones públicas era y es un imperativo liberal.
El imperio de las leyes es un ideal antiguo. En nuestros días se relaciona con la relevancia de las constituciones y las leyes para modificar incentivos y, con ello, la toma de decisiones y para poder afectar comportamientos, además de ser la base para la democracia (Brennan & Buchanan, 1985; Buchanan, 1975; Sunstein, 2001). Gracias a ellas y las leyes que surgen de ellas es posible reducir o resolver problemas de interacción entre individuos y la incertidumbre e incluso el riesgo, además de evitar que se actúe en el gobierno en forma discrecional, en beneficio propio y a costa del bien colectivo. Las leyes, como las normas, facilitan pronosticar el comportamiento, al tiempo que reducen los costos de tomar decisiones. De ahí que sea problemático no respetarlas o buscar un cambio radical. El respeto a las leyes se traduce en estabilidad económica, política y social (Acemoglu & Robinson, 2012). Las observaciones empíricas corroboran esas expectativas. Las teorías disponibles han dado mayor claridad en cuanto a la relevancia de las leyes. ¿Qué sentido tiene, entonces, arriesgar la inestabilidad del país en nombre de transformarlo?
Es necesario transformar al país porque las relaciones sociales se basan en el conflicto. Quienes tienen poder no desean un cambio. Es un juego de suma negativa para ellos, pero sin ese cambio en las relaciones de poder no será posible la transformación. No queda claro que se busque una lucha de todos contra todos. Al contrario. Tampoco se niega la relevancia del marco normativo. Circula una propuesta de constitución que sería aprobada en el sexenio 2024–2030. Parte de la solución es quitar, por la vía constitucional y legal, el poder a quienes se resisten al cambio. Sin embargo, hay una facción en Morena que exige se proceda a la fase radical de la transformación, que sería un conflicto abierto. ¿Se buscará, entonces, pasar de la revolución institucionalizada del pri a la transformación institucionalizada de Morena?
Los costos de las leyes
Existen costos de dar cumplimiento a lo mandatado por las leyes, en parte debido a las múltiples capas y niveles de leyes que existen para cualquier tema, los incentivos contradictorios o incluso perversos que resultan de esas leyes, de leyes que no ayudan a resolver problemas y cuyo cumplimiento no permite margen de acción para resolver problemas o que actúan como restricciones en momentos en que no deberían existir restricciones. Si no existe cierto margen de acción y de discrecionalidad se cumplirá con lo mandatado, sin que por ello se puedan resolver problemas. Hay ocasiones en que se puede justificar ignorar o incluso violar las leyes para poder actuar. Cumplir con las leyes no puede ser un ejercicio mecánico, en especial cuando esas leyes son contrarias a lo que se esperaba lograr.
Existe el problema de que las leyes deben ser interpretadas, incluso en países como México, en que se detalla todo lo que debe llevarse a cabo en cumplimiento de la normatividad. Qué se deba incluir o no para interpretar esas leyes se traduce en algo contencioso. Se puede alegar que la interpretación no es neutral sino con un sesgo favorable a alguna de las partes. Es en este sentido como debe entenderse el siguiente exabrupto, ahora tan famoso, de López Obrador:
¿Y qué no saben los ministros, porque son seres de otro mundo, de que esa reforma se aprobó con sobornos y que hay un juicio en contra del director de Pemex o, mejor dicho, que ese señor confesó que había entregado dinero a los legisladores para que se aprobara esa reforma energética? Entonces, ¿eso no va en contra a la hora de decidir? ¿Puede más el poder de las empresas? Y que no me vengan a mí de que la ley es la ley. No me vengan con ese cuento de que la ley es la ley. No. Lo que se va a demostrar es si son abogados que defienden el interés público o son abogados patronales, empresariales (El Heraldo de México, 2022).
Más allá de la retórica del enojo, se plantea una pregunta con cierta validez, sin que por ello se considere que sea válida en este caso: ¿cuándo es la justicia realmente ciega y cuándo es en beneficio de una de las partes? ¿A qué incentivos responden los impartidores de justicia? Al menos ahora sabemos a cuáles respondía Arturo Zaldívar.
¿Una teoría permite ignorar el marco normativo o es un problema con la Constitución?
Con base en lo que se ha discutido es posible considerar la teoría que justifica las violaciones al marco normativo vigente. No son justificaciones detalladas o argumentadas como las que se encuentran en obras de filosofía política, sino algo simple acorde a esa caricatura de “el fin justifica los medios”, esos fines que parten de la racionalidad instrumental de la que hablara Max Weber (1981) o la visión de racionalidad en economía o algunas escuelas de ciencia política.
Hay elementos que son parte de la visión generalizada que se tiene sobre la política en el país, es decir, nada que sea original. Sin importar la evidencia, se asume que el presidente es el agente más importante en el sistema político. Es un agente contra el Congreso, la Suprema Corte o las burocracias —conjuntos de agentes— y a las que debe alinear para lograr los fines que únicamente él puede conseguir. Esto asume que tiene los recursos suficientes (popularidad, dinero, control sobre el poder ejecutivo, apoyo de las élites nacionales y apoyo desde el exterior) para lograr los fines que se proponga. La contribución a ese mito por parte del actual gobierno es que el presidente alega que sus fines no están determinados por lo que establezca la ley. Sus fines dependen de los fines que busque realizar el pueblo, una abstracción mítica que requiere cierto misticismo para encontrar y determinar esos fines. Más allá de los problemas evidentes, surge el problema que las elecciones pueden pasar a ser secundarias ante ejercicios de lo que se presentaría como democracia directa, incluso sin un mínimo de garantías para que el voto no fuera afectado por presiones sociales.
Más allá de problemas prácticos, lo que esa idea significa es que solamente hay una representación válida en el país. Todas las complicaciones de la representación desaparecen (Manin, 1997). No cuenta la representación de los diputados ante sus distritos, ni la de los senadores ante sus estados. Existe una y únicamente una representación válida, la del presidente. Él representa a la nación, nadie más. Ahora bien, para que esa representación sea la correcta debe ser una representación que se traduzca en justicia para el pueblo, así que, en forma contradictoria, el presidente no representa a la nación. Es otro de tantos elementos ilógicos y sin sentido que se proponen, pero que facilitan ignorar el marco normativo.
Hay un pacto faustiano por considerar. Si el presidente actúa con base en lo que desea el pueblo y el pueblo decide mal entonces el presidente no es el responsable, es el pueblo el responsable. Los aciertos lo son porque el pueblo es sabio. Los errores lo son porque resulta que el pueblo no es tan sabio después de todo. En el primer caso el presidente se puede llevar las palmas, mientras que en el segundo es el pueblo el que se lleva las nalgadas. El presidente representa sin ser responsable. El presidente es incapaz de saber si lo que el pueblo desea es mala idea. Pero si lo sabe y no va en contra de ese deseo entonces no es un representante digno de ese nombre.
Las violaciones a la Constitución y a las leyes han sido facilitadas por la teoría política que han creado en la Cuarta Transformación. Pero no parecen ser lo que explica esos resultados. Más bien parece que ello es posible porque hay una contradicción en la Constitución: crea un gobierno activista con un presidente irresponsable, aunque proteste guardar y hacer guardar la Constitución. Para poder cumplir con lo mandatado en la Constitución puede ser necesario ignorar algunas de sus disposiciones.
Conclusiones
¿Cuál es el daño que puede causar un gobierno cuando viola o ignora a la Constitución o las leyes? La respuesta en cuanto a las leyes es lo que se ha vivido por décadas. En cuanto a la Constitución es lo que se ha vivido durante los últimos seis años. Saber lo que ha pasado no se traduce en saber por qué ha pasado o saber cómo comparar lo que había pasado antes y lo que pasa ahora tampoco ayuda a saber por qué hay similitudes y diferencias entre periodos.
El que Sara Sefchovich (2012) haya podido llevar a cabo un estudio sobre todas las formas y alcances de la mentira en la política nacional, más allá de lo que se podría considerar necesario como parte de una estrategia para tener flexibilidad en un contexto de coaliciones, hace pensar que hay algo sistemático que no depende meramente de un político, de una camarilla o de un sexenio. Hay algo que facilita ese comportamiento a través del tiempo. Seguramente hay estrategias que facilitan el mentir, incluso que lo hacen más apetecible ante la ciudadanía, pero el que no sean penalizadas hace pensar que el problema no depende de encontrar la estrategia adecuada.
A lo largo del documento se ha buscado entender la lógica de la Cuarta Transformación en el tema de la ilegalidad promovida, en apariencia, desde Palacio Nacional. El argumento es sencillo: en la medida en que la Constitución y las leyes no permiten la transformación y en la medida en que no es posible cambiarlas porque no se tiene la mayoría calificada en el Congreso, en esa medida se justifica violentar el marco normativo vigente. La transformación es más importante que el marco normativo, en especial porque se ha encontrado la ficción adecuada para ello: el presidente que sí representa al pueblo.
Aunque es posible asociar esa visión a quienes ahora ejercen el poder, se ha planteado en el documento que las acciones llevadas a cabo pueden responder a oportunidades que la misma Constitución crea y que aprovechó durante 70 años el partido hegemónico sin llegar a los extremos que se han visto ahora. Existía la posibilidad y no se aprovechó por alguna razón que sería necesario conocer. Si es cierta esa hipótesis en cuanto a que las violaciones a la Constitución y a las leyes son parte del diseño constitucional, y queda claro que solo se enunció una posible explicación, entonces cabe esperar que la salida de Morena de la presidencia no sea la solución a los problemas que se viven ahora.
Bibliografía
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Ackerman, J. (23 de febrero, 2016). Mexico Is Not a Functioning Democracy. Foreign Policy.
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Brennan, G. & Buchanan, J. (1985). The Reason of Rules: Constitutional Political Economy. Cambridge University Press.
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Casar, M. A. (2024). Los puntos sobre las íes. El legado de un gobierno que mintió, robó y traicionó. Debate.
Casillas, C. (octubre de 1998). Gobierno dividido en México. Una nueva manera de hacer política. Nexos.
El Heraldo de México. (6 de abril, 2022). “No me vengan con que la ley es la ley”: Lo dicho por amlo ante una decisión de la scjn. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=U3QXlM3YU7A
Klemperer, V. (2013). The Language of the Third Reich. LTI, Lingua Tertii Imperii. A Philologists Notebook. Bloomsbury.
Manin, B. (1997). The Principles of Representative Government. Cambridge University Press.
Sefchovich, S. (2012). País de mentiras. La distancia entre el discurso y la realidad en la cultura mexicana. Océano.
Schettino, M. (2022). México en el precipicio. El fracaso económico de la 4T. Ariel.
Sorel, G. (1973). Reflexiones sobre la violencia. La Pléyade.
Sunstein, C. (2001). Designing Democracy: What Constitutions Do. Oxford University Press.
Tushnet, M. (2012). ¿Por qué la Constitución importa? Universidad Externado de Colombia.
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