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doi: 10.31391/cmrdcq10 Recepción: 07-04-2026 Aprobación: 24-04-2026
Brasil y la crisis del orden internacional: estrategias de inserción durante el segundo gobierno de Lula
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Daniel Morales Ruvalcaba iteso demgdl@gmail.com orcid: 0000–0002–4304–3831 |
Morales, D. (2026). Brasil y la crisis del orden internacional: estrategias de inserción durante el segundo gobierno de Lula. Análisis Plural, (13).
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Resumen: En este artículo se analiza cómo Brasil redefine su inserción internacional durante el segundo gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, en el contexto de la crisis del orden internacional. Tras el alineamiento ideológico del gobierno de Jair Bolsonaro con Donald Trump, Lula ha impulsado una diplomacia pragmática orientada a recuperar autonomía mediante equilibrio, diversificación y diálogo. Brasil reequilibra su relación con Estados Unidos, reposiciona a América Latina como eje de su proyección y actúa como mediador entre la región y actores del Sur Global, especialmente China, India y los brics. En conjunto, la estrategia brasileña durante el segundo gobierno de Lula ha sido gestionar su inserción a través de presencia selectiva y mediación, buscando preservar márgenes de autonomía en un entorno de menor previsibilidad global. |
Abstract: This article examines how Brazil is redefining its international insertion during the second term of Luiz Inácio Lula da Silva amid the crisis of the international order. Following the ideological alignment of Jair Bolsonaro’s government with Donald Trump, Lula has advanced a pragmatic diplomacy aimed at restoring autonomy through balance, diversification, and dialogue. Brazil is rebalancing its relationship with the United States, repositioning Latin America as the axis of its projection, and acting as a mediator between the region and Global South actors, particularly China, India, and the brics. Overall, Brazil’s strategy during Lula’s second administration has been to manage its international insertion through selective presence and mediation, seeking to preserve margins of autonomy in a context of reduced global predictability. |
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Palabras clave: Brasil, segundo gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, política exterior, sur global, crisis del orden internacional |
Keywords: Brazil; Second Government of Luiz Inácio Lula da Silva; Foreign Policy; Global South; Crisis of the International Order |
Introducción
En los últimos años la geopolítica de las potencias ha entrado en una fase de reconfiguración marcada por la intensificación de la rivalidad entre Estados Unidos y China, la fragmentación de los espacios regionales y la creciente dificultad para sostener los principios que configuraban el orden internacional de la posguerra. Este entorno no sólo incrementa la competencia, sino que también reduce la previsibilidad, lo que genera presiones cruzadas sobre los Estados que limitan los alineamientos rígidos y favorecen estrategias orientadas a preservar márgenes de autonomía (Eilstrup-Sangiovanni & Hoffmann, 2020; Nolte & Schenoni, 2021; Castillo, 2022; Lind, 2024).
En este contexto, Brasil constituye un caso particularmente revelador, pues su política exterior permite observar cómo una potencia regional ajusta su inserción internacional ante un entorno menos estable. El tránsito desde el alineamiento ideológico durante el gobierno de Jair Bolsonaro hacia la reactivación de una diplomacia más pragmática bajo Luiz Inácio Lula da Silva no solamente implica un cambio de orientación política, sino una recomposición de las formas de vinculación externa. En este sentido, la pregunta que guía el texto es: ¿cómo está Brasil redefiniendo su estrategia de inserción internacional durante el segundo gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, iniciado el 1 de enero de 2023, en un contexto de rivalidad entre potencias y transformación del orden internacional?
El objetivo es analizar las principales líneas de acción de la política exterior brasileña durante el segundo gobierno de Lula da Silva, identificando los mecanismos mediante los cuales ha reequilibrado sus relaciones con Estados Unidos, profundizado sus vínculos con China y los brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), y reforzado su papel en América Latina y el Sur Global.
Para ello, el texto se organiza en seis apartados. En primer lugar, se examinan los límites de la política exterior durante el gobierno de Bolsonaro. En segundo lugar, se analiza la reconstrucción de la diplomacia bajo el segundo gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (en adelante, Lula 2.0). En tercer lugar, se aborda el reequilibrio con Estados Unidos. En cuarto lugar, se estudia el reposicionamiento de Brasil en América Latina. En quinto lugar, se examina su papel como mediador con China y los brics. Finalmente, se analiza su proyección hacia el Sur Global, antes de presentar las conclusiones.
Alineamiento sin cálculo: límites de la política exterior de Bolsonaro
Al término de la segunda década del siglo xxi Brasil seguía siendo la potencia regional más relevante de América Latina (Morales Ruvalcaba, 2023; Buarque, 2023). Sin embargo, durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2019–2023), la política exterior brasileña adoptó un perfil bajo y tendió a ampararse bajo el paraguas político del trumpismo.
Esta deriva fue moldeada por la influencia ideológica de Olavo de Carvalho y se institucionalizó a través del Ministerio de Relaciones Exteriores bajo el liderazgo de Ernesto Araújo (2019–2021), desde donde se promovió una interpretación ideológicamente sesgada del sistema internacional, asegurando que “solamente Trump puede salvar a Occidente” (Araújo, 2017, p.356). La política exterior resultante no se orientó en función del posicionamiento internacional y de las capacidades del país, sino hacia el intento de insertar a Brasil en una comunidad política antiglobalista y alineada con el estilo de confrontación del gobierno de Trump, en contradicción con la histórica búsqueda de autonomía de la diplomacia brasileña (Casarões & Flemes, 2019; Frenkel & Azzi, 2021).
Las consecuencias fueron inmediatas. El abandono de compromisos ambientales aisló a Brasil en los foros internacionales; la retirada de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y el distanciamiento de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) debilitaron el diálogo regional, y la retórica antichina ignoró que Pekín es el principal socio comercial y tecnológico del país. A medida que se profundizaba la afinidad con Trump, se reducía la capacidad de Brasil para diversificar sus vínculos y sostener un papel regional creíble.
Los beneficios de este enfoque fueron efímeros y se desvanecieron con la investidura de Joseph Biden en enero de 2021. La destitución de Araújo en marzo de ese año, la muerte de Olavo de Carvalho en 2022 y la derrota electoral de Bolsonaro en octubre marcaron el colapso de este proyecto. Mientras la Casa Blanca reordenaba sus prioridades —clima, democracia, gobernanza y cadenas de suministro—, la relación personalista cultivada por Bolsonaro quedó sin interlocutores en Washington. Brasil enfrentó así una doble vulnerabilidad: la pérdida de acceso político privilegiado a Estados Unidos y el deterioro de su reputación internacional.
Este desenlace confirmó una realidad difícil de eludir: Brasil no puede operar como aliado subordinado de ninguna potencia externa. Su inserción económica, sus vínculos políticos y sus responsabilidades regionales lo obligan a preservar un margen de autonomía.
Lula 2.0 y la reconstrucción de una diplomacia activa y asertiva
El regreso de Luiz Inácio Lula da Silva en enero de 2023 tuvo lugar en un contexto de deterioro diplomático que obligaba a Brasil a reconstruir su inserción internacional. No se trataba de restaurar el pasado, sino de reinstaurar un método: autonomía sin aislamiento, diálogo sin alineamientos automáticos y una presencia internacional sostenida. Para una potencia latinoamericana con un margen de maniobra externo limitado, la prioridad consistía en recuperar coherencia y reabrir canales de diálogo con actores clave. Este proceso comenzó antes de la toma de posesión, durante la transición, cuando Lula recurrió a figuras con experiencia en momentos de proyección internacional del país.
En este contexto, Celso Amorim desempeñó un papel central. Su influencia trasciende las funciones formales de asesor presidencial. Ministro de Relaciones Exteriores en dos periodos decisivos (1993–1995 y 2003–2011) y ministro de Defensa entre 2011 y 2015, fue uno de los principales artífices del ascenso internacional de Brasil en la primera década del siglo xxi. Desde entonces se ha consolidado como una referencia clave en la orientación de la política exterior de los gobiernos del Partido de los Trabajadores, con incidencia en la configuración de las relaciones con China, los brics, Estados Unidos y los espacios multilaterales. En el contexto post–Bolsonaro volvió a asumir una función operativa y estratégica: acompañó a Lula en reuniones clave durante la transición y, en enero de 2023, fue nombrado asesor especial de la Presidencia para Asuntos Internacionales, con el mandato de restaurar la credibilidad de Brasil tras el ciclo de confrontación ideológica encabezado por Ernesto Araújo (Casarões & Farias, 2022).
El segundo pilar de esta recomposición fue Mauro Vieira, nombrado ministro de Relaciones Exteriores en diciembre de 2022. Diplomático de carrera, con experiencia en Buenos Aires y Washington y un mandato previo al frente del ministerio (2015–2016), aportó conocimiento institucional y capacidad técnica. Su designación buscó estabilizar la gestión cotidiana de la política exterior y recuperar las capacidades diplomáticas de Brasil (Pinheiro & dos Santos, 2022).
La dupla Amorim–Vieira permitió recuperar la cohesión y la previsibilidad. Mientras que Amorim aportó orientación estratégica y articulación de la política exterior desde la presidencia, Vieira reorganizó el funcionamiento interno del ministerio y restableció una práctica diplomática discreta y coherente. El objetivo no era simplemente corregir las desviaciones recientes, sino reconstruir puentes y restaurar la capacidad de Brasil para una participación internacional eficaz.
Con este equipo ya formado, Lula comenzó la reconstrucción de la capacidad de maniobra internacional de Brasil a través de tres medidas: reequilibrar las relaciones con Estados Unidos, recuperar la iniciativa en América Latina y reposicionar a Brasil como interlocutor regional frente a actores extrarregionales clave.
Reequilibrar las relaciones con Estados Unidos
La relación con Estados Unidos se convirtió en el punto de partida. Brasil necesitaba restablecer el diálogo institucional con Washington, no para forjar un vínculo personal privilegiado con Joe Biden, sino porque la complejidad institucional de la relación —que abarca comercio, energía, inversión, tecnología, seguridad y gobernanza (Cameron, 2019; Morales & Thompson, 2025)— hacía inevitable un replanteamiento inmediato.
La prioridad del gobierno de Lula era, por tanto, concretar una reunión con Biden a la brevedad. Ésta tuvo lugar en Washington en febrero de 2023. Desde una lógica de conveniencia, el encuentro selló un entendimiento pragmático entre ambas potencias hemisféricas. El eje central fue la recuperación de la legitimidad democrática como referencia compartida, acompañada de una agenda climática operativa —Amazonia, transición energética y bioeconomía— que permitía proyectar influencia sin fricciones directas. A ello se sumaron la cooperación en cadenas de suministro, la coordinación en foros multilaterales como el G20 y las Naciones Unidas, y una convergencia táctica respecto a la guerra en Ucrania (Ministério das Relações Exteriores, 2023). No emergió una alianza privilegiada, pero sí se restableció una confianza operativa, condición básica para una cooperación selectiva y predecible.
La reunión de septiembre de 2023 en Nueva York profundizó este entendimiento. Mientras el encuentro de Washington corrigió el deterioro acumulado, el de Nueva York avanzó hacia una agenda política compartida. Su principal novedad fue la incorporación explícita del trabajo, la cohesión social y la transición tecnológica como ámbitos de cooperación, vinculando la democracia con resultados materiales. Esto se acompañó de una proyección multilateral más consistente, con el reconocimiento por parte de Estados Unidos de Brasil como socio relevante en el Grupo de los 20 (G20), los brics y las próximas cumbres climáticas. El diálogo trascendió así una lógica correctiva y adquirió un carácter coproductivo, más propio de una relación entre pares.
Este reequilibrio constituyó el punto de partida para un reposicionamiento más amplio de la diplomacia brasileña. La reapertura de canales con Washington generó las condiciones para reorganizar su proyección en América Latina y reactivar vínculos con otros países del Sur Global.
El reposicionamiento de Brasil en América Latina y el Caribe
La reordenación de las relaciones con Estados Unidos estuvo acompañada de un cambio simultáneo en la proyección regional de Brasil. Si bien el gobierno inicialmente buscó que Washington fuera el destino del primer viaje internacional de Lula, este gesto no se concretó. El debut diplomático tuvo lugar en Buenos Aires en enero de 2023, durante la Séptima Cumbre de la celac. Esta elección, sin embargo, no fue accidental. Retomó una tendencia de administraciones anteriores de Lula y envió una señal clara: la reconstrucción del margen externo de Brasil debía comenzar en América Latina.
Lula parte de una premisa conocida, aunque más exigente en las circunstancias actuales: sin un entorno latinoamericano mínimamente articulado, Brasil difícilmente puede ampliar su capacidad de diálogo global. La política exterior brasileña no se concibe aislada de la región (Reis Da Silva, 2011; Vigevani & Ramanzini, 2022); es en Latinoamérica donde el país legitima su papel frente a actores extrarregionales y donde puede transformar su influencia nacional en poder político.
Esta prioridad regional también se refleja en la geografía de los viajes presidenciales. A diferencia del ciclo de Bolsonaro —caracterizado por una concentración en Estados Unidos—, Lula, hasta finales de marzo de 2026, ha realizado 22 visitas a países latinoamericanos, frente a cuatro a Estados Unidos. El contraste es significativo: aunque Washington se mantiene como un socio relevante, no ocupa una posición predominante. Por el contrario, América Latina recupera su centralidad como espacio prioritario de acción y proyección internacional para Brasil.
En este contexto, una de las iniciativas más visibles fue el intento de reactivar la Unasur. En Buenos Aires, Lula y el entonces presidente argentino Alberto Fernández acordaron abrir un diálogo para explorar su relanzamiento, aunque con resultados limitados. Paralelamente, Lula ha reconocido que “la celac representa el mayor esfuerzo jamás realizado para afirmar la identidad única de América Latina y el Caribe en el escenario internacional”, mientras que “en Sudamérica, la fortaleza institucional del Mercosur ofrece una buena plataforma para ampliar nuestra integración” (Da Silva, 2026).
Pese a la persistente fragmentación y a la coexistencia de gobiernos con orientaciones divergentes, la diplomacia brasileña mantiene su apuesta por sostener espacios de diálogo y proyectarse como mediador entre la región y actores del Sur Global.
Brasil como mediador con China y los brics
Ante la dificultad de articular consensos regionales estables, Brasil ha optado por desempeñar un papel de puente entre América Latina y actores extrarregionales (Soares de Lima & Hirst, 2006; Morales Ruvalcaba, 2025), en particular China, así como dentro de foros como los brics.
En el marco de la celac y China, Brasil ha desempeñado un papel estabilizador. A diferencia de las relaciones bilaterales marcadas por oscilaciones entre el entusiasmo y la cautela, la diplomacia brasileña promovió un enfoque sobrio, acumulativo y a largo plazo. Lula reforzó la idea de que las relaciones con China debían concebirse en términos regionales, en lugar de como un conjunto de acuerdos dispersos. El objetivo no era acelerar los compromisos, sino brindar previsibilidad a un socio fundamental para América Latina.
Este enfoque consolidó a Brasilia como el principal referente latinoamericano de Pekín: Brasil representa una parte sustancial del comercio sino–latinoamericano, articula agendas en foros en los que China busca proyección política y ofrece continuidad en el entorno regional. Al mismo tiempo, Brasil ha evitado compromisos que limiten su capacidad de maniobra, como la adhesión a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, manteniendo así un perfil de socio cooperativo pero autónomo.
La colaboración con otras potencias emergentes se ha ampliado aún más a través de los brics. La designación de Dilma Rousseff al frente del Nuevo Banco de Desarrollo en 2023 y la presidencia brasileña del bloque en 2025 reflejan esta orientación. En este contexto, Brasil ha buscado proyectar una presencia latinoamericana viable dentro de un foro cada vez más amplio y heterogéneo.
A diferencia de 2019, cuando Brasil redujo deliberadamente la participación latinoamericana en los brics, la presidencia de Lula reintrodujo una función articuladora, aunque bajo criterios más selectivos. No obstante, la invitación a México, Colombia, Chile y Uruguay, junto con el veto a la incorporación de Venezuela, refleja una estrategia cautelosa. Más que actuar como portavoz regional, Brasil delimita los términos de la interlocución, promoviendo una presencia latinoamericana viable sin trasladar sus tensiones internas a los espacios globales.
Brasil como actor global: el otro puente que Lula busca consolidar
Más allá de Estados Unidos, América Latina y los brics, la segunda presidencia de Lula revela una orientación clara hacia el Sur Global como ámbito prioritario de proyección internacional. Esto no implica un distanciamiento de Europa, sino una evaluación del equilibrio internacional y de los márgenes efectivos de acción de Brasil.
Europa mantiene un lugar relevante, aunque con una función específica. Allí, Brasil ha buscado normalizar relaciones, recuperar su prestigio ambiental y restablecer el diálogo político tras años de distanciamiento. Se trata de un espacio de validación y consolidación más que de expansión. En este marco, el interés por reactivar el acuerdo Mercosur–Unión Europea responde tanto a objetivos comerciales como al fortalecimiento del multilateralismo.
El Sur Global, en cambio, se configura como un espacio en construcción. Sectores como energía, seguridad alimentaria, financiamiento para el desarrollo, cooperación tecnológica y coordinación política en foros ampliados ofrecen ámbitos en los que Brasil no sólo se adapta a reglas existentes, sino que puede incidir en su definición. En este entorno, interactúa con actores que preservan autonomía y evitan alineamientos rígidos.
Dentro de este panorama, India ocupa una posición singular. Más que otra potencia emergente, se presenta como un nodo central en la configuración del sistema internacional: actor clave en el Indo–Pacífico, economía en expansión y participante relevante en los debates sobre gobernanza global. Para Brasil, esta relación no es compensatoria, sino funcional a la ampliación de su capacidad de acción sin quedar atrapado en la lógica binaria entre Estados Unidos y China.
El acercamiento entre Lula y Narendra Modi refleja esta convergencia. En el G20 de 2023, en Nueva Delhi, ambos países coincidieron en una agenda centrada en desarrollo, reforma institucional y autonomía estratégica. Esta sintonía se profundizó en el G20 de Río de Janeiro y en la participación de Modi en la cumbre de los brics de 2025. La visita de Estado de Lula a India en febrero de 2026 ha reforzado este vínculo, consolidando una relación que trasciende lo bilateral y se proyecta en la coordinación dentro del Sur Global.
Desde una perspectiva geopolítica, Brasil e India comparten una lógica convergente: evitan alineamientos automáticos, preservan capacidad de maniobra y buscan influir en la configuración del sistema sin confrontarlo directamente. En los brics esta convergencia refuerza su papel como nexo entre regiones y contribuye a evitar una orientación exclusivamente sinocéntrica.
A modo de conclusión
El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca en 2025 ha reintroducido una lógica nacionalista y proteccionista que contrasta con la política exterior desplegada por Lula 2.0.
En el plano comercial, la preferencia de Trump por los aranceles colisiona con el interés brasileño en mercados abiertos y reglas predecibles. En materia ambiental, las divergencias son aún más marcadas: mientras Lula ha reposicionado el clima como activo diplomático, Trump lo concibe como un costo. No obstante, estas tensiones no eliminan la necesidad de diálogo. Así se evidenció en octubre de 2025, en el marco de la cumbre de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (asean, por sus siglas en inglés), donde ambos sostuvieron un intercambio pragmático centrado en comercio, cadenas de suministro y energía. El resultado fue una interacción funcional, orientada a preservar canales de comunicación y contener fricciones, más transaccional que ideológica y sin derivar en alineamientos.
En América Latina el panorama apunta hacia un mayor pragmatismo en un contexto de fragmentación persistente. Ante la improbable reactivación de Unasur, la celac se mantiene como principal foro regional, aunque con limitaciones evidentes. Brasil respaldará la presidencia pro tempore uruguaya no para imponer consensos, sino para promover niveles mínimos de coordinación. Este esfuerzo se desarrolla en un entorno en el que Trump ha reactivado una lectura hemisférica de seguridad, aludiendo a la región como perímetro estratégico de Estados Unidos. Frente a ello, Brasil tenderá a ejercer un liderazgo no confrontativo, orientado a preservar América Latina como espacio de interlocución y evitar una mayor polarización regional.
En las relaciones con el Sur Global, China continuará siendo un interlocutor central, con vínculos que seguirán profundizándose en ámbitos menos visibles, pero más densos. La designación de 2026 como Año Cultural China–Brasil podría ayudar a reforzar los intercambios sociales y simbólicos, preparando el terreno para una mayor proyección en los brics. Sin embargo, el eje dinámico tenderá a desplazarse hacia India. Con la presidencia del bloque en Nueva Delhi, Brasil deberá transitar de anfitrión —como lo fue en 2025— a socio que acompaña y equilibra en 2026. India se posiciona así como un socio necesario para sostener una articulación del Sur Global que evite tanto la polarización como la subordinación.
En conjunto, este escenario confirma la lógica que atraviesa Lula 2.0: en un entorno internacional caracterizado por la rivalidad entre potencias, la fragmentación regional y la reducción de la previsibilidad, Brasil no busca imponer un orden, sino gestionar su inserción mediante presencia selectiva, mediación y equilibrio. Éstas se muestran ahora como las principales herramientas de la diplomacia brasileña para preservar márgenes de autonomía en un contexto de creciente incertidumbre.
Referencias
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