Exploraciones

doi: 10.31391/ap.vi2.32

Revocación de mandato en México. ¿Movilización
partidista o ejercicio de participación ciudadana?

Laura Aritmética Jaime Oliver laura.jaime@academicos.udg.mx Universidad de Guadalajara orcid: 0000-0002-7193-6477

Aritmética, L. (2022). Revocación de mandato en México. ¿Movilización partidista o ejercicio de participación ciudadana?. Análisis Plural, (2).

Resumen: Este ensayo emprende una crítica de la implementación de la revocación de mandato desde la óptica de su significado para la participación política de las personas. Su argumento abunda en que, más allá de la teoría, es en la práctica donde este mecanismo “directo” se alejó de su sentido democrático originario para encubrir un proceso de legitimación del gobierno en turno e impulsar la movilización de electores por parte del partido hoy en el poder.

Abstract: In this essay I make a critique related to the implementation of the Mexico's Revocation of Presidential Mandate from the perspective of its meaning for political participation of people. My argument abounds in that, beyond theory, it is in practice where this "direct" mechanism moved away from its original democratic sense in order to cover up a process of legitimization of current Mexican Government and promote mobilization of voters by current main party.

Palabras clave: revocación de mandato, participación ciudadana, democracia, elecciones, AMLO.

Keywords: Mexico's Revocation of Presidential Mandate, citizen participation, democracy, elections, AMLO.

Introducción

La experiencia de la revocación de mandato realizada el 10 de abril del 2022 ofrece elementos para evaluar parcialmente el papel de la participación ciudadana institucional en la democracia mexicana. La legislación de este mecanismo de democracia directa (mdd) fue una propuesta del actual presidente de México, quien a su vez fue el funcionario presentado para revocar en la consulta. La lógica o el espíritu originario del mecanismo de revocación de mandato es consultar a la ciudadanía sobre la pertinencia de que una autoridad política llegada por medio de una elección popular sea removida, en caso de no cumplir con sus promesas, un mal manejo del cargo o, en general, ante la pérdida de confianza. En México la revocación de mandato fue fomentada por el presidente, operada y activada por la militancia del partido político Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) y presentada como una ratificación de la administración del presidente en lugar de una remoción.

Este trabajo se pregunta: ¿Qué implicaciones tuvo la revocación de mandato para la participación institucional en el marco de una democracia representativa? y ¿Qué resultados políticos produjo? La revocación de mandato no incrementó las potencialidades de la ciudadanía para influir en la esfera política. Por el contrario, la experiencia implicó la instrumentalización del mdd por parte de la elite política para demostrar e incrementar la legitimidad del presidente Andrés Manuel López Obrador, su capacidad de movilización, así como fomentar cambios institucionales favorecedores a sus intereses partidistas. A la par, el ejercicio produjo confusión a los y las ciudadanas sobre el verdadero funcionamiento de la revocación de mandato, alejándolo del sentido democrático originario. Esta primera experiencia de revocación fue una muestra de movilización partidista y no de incremento de la participación ciudadana.

La revocación de mandato, un ejercicio de participación ciudadana

La inclusión es parte sustancial del entendimiento contemporáneo de la democracia. Para Mark Warren (2005) la norma básica de la democracia es “la inclusión que otorga poder a aquellos afectados por acciones y decisiones colectivas” (p. 115). La inclusión debe asumir que la ciudadanía está compuesta por una gran diversidad de personas y esto sólo es posible en un modelo de democracia consensual que contenga a la mayoría; este modelo está caracterizado por “la inclusión, el pacto y el compromiso” (Lijphart, 2000, p. 14). La inclusión política puede incrementarse por medio de la participación ciudadana. Teóricos de la democracia minimalista como Josep Schumpeter (1971) expresan un pesimismo especial respecto de la participación ciudadana porque consideran que las personas son manipuladas por los grupos interesados, se guían por sus prejuicios irracionales y siempre cuentan con información adulterada. En un sentido normativo, la participación ciudadana es ponerse en movimiento por sí mismo, no ser puesto en movimiento por otros en una movilización (Sartori, 2006).

A pesar del pesimismo alrededor de las posibilidades de la participación, se requiere de ella para mejorar las capacidades de la ciudadanía en la toma de decisiones. La participación tiene un papel educativo que, a través del entrenamiento social, puede incrementar las actitudes y cualidades psicológicas para mejorar la democracia (Pateman, 1970).

La forma en que la democracia representativa ha incluido en los procesos políticos la participación es a través de mdds. Los mdds son “un proceso institucionalizado y reconocido públicamente por el cual los ciudadanos de una región o un país registran su elección u opinión sobre cuestiones específicas mediante una votación con sufragio universal, directo y secreto” (Altman, 2022, p. 23). Los mdds se han clasificado dependiendo de su diseño institucional y de su instrumentalización. La categoría en la que coinciden varios estudiosos y estudiosas de los mdds es la top–down (de arriba a abajo) y bottom–up (de abajo hacia arriba) (Zovato, 2015; Serdült, y Welp, 2012, Altman, 2011; Schneider y Welp, 2011). Los mdds top–down son activados por autoridades o partidos políticos en el poder o en la oposición. En cambio, los mdds bottom–up son iniciados por ciudadanos y ciudadanas o por la sociedad civil. Los mecanismos activados desde arriba tienden a favorecer la postura de los gobernantes o a censurar algunas de sus medidas (Altman, 2015). La activación desde abajo es relevante porque entre más poder tengan los y las ciudadanas en la definición de los mecanismos, mayor será la institucionalización de su incidencia en la toma de decisiones públicas. Por su parte, los mecanismos activados desde arriba tendrán alcances consultivos y limitados (Schneider y Welp, 2011). En la práctica se ha encontrado que los mdds han sido usados para concentrar el poder político, servir como una estrategia partisana y en contadas ocasiones para empoderar a la ciudadanía y la sociedad civil (Serdült y Welp, 2012). Además, en América Latina los resultados de los usos de los mdds han sido una combinación entre intentos de manipulación neopopulista y posiciones conservadoras o tradicionalistas (Zovatto, 2015). En términos normativos, la activación por parte de los y las ciudadanas y la sociedad civil produce efectos más democráticos, y en términos prácticos materializan que este sector de la población se convierta en jugador con veto.1

La revocación de mandato es una institución de democracia directa en donde todos los y las ciudadanas con derecho a voto participan (Schneider y Welp, 2011), “una vez satisfechos los requisitos correspondientes, sometan a consulta del cuerpo electoral la remoción de un funcionario público electo, antes de que venza su plazo para el cual fue designado” (García, 2005, p. 26). La revocación de mandato no apela a una responsabilidad jurídica como producto de la vulneración de una disposición legal, por el contrario, deriva en una valoración del desempeño del o la funcionaria en su cargo público; en otras palabras, se sustenta en una responsabilidad política (Limón, 2016). En términos de expresión pública, la revocación de mandato expone la insatisfacción y desaprobación de los y las ciudadanas al desempeño de una persona en función pública o en contra de una política pública en concreto. Para Annunziata (2017) este mecanismo es una forma de participación negativa, menos propositiva que otras formas de participación.

Entre los argumentos a favor de la utilización de la revocación de mandato se encuentran empoderar a la ciudadanía para remover a representantes que no cumplen con su papel satisfactoriamente, otorga una oportunidad de remover a los representantes antes de que terminen sus periodos institucionales y posibilita que los representantes tengan que enfrentar un estándar mínimo de comportamiento esperado (Coleman, 2011, p. 7). Sin embargo, la revocación de mandato también puede promover expectativas anticipadas de campaña, usarse como un mecanismo de apoyo plebiscitario, e incluso como un mecanismo de refrendo del mandatario que se expone a la revocación de mandato (Eberhardt, 2017).

Antecedentes de la revocación de mandato en México

La legislación que incorpora la revocación de mandato en México fue tardía con respecto a la tendencia latinoamericana. En América Latina la regulación de la revocación ocurre a comienzos de los años noventa (Colombia en 1991, Perú en 1993) y tiene su mayor auge de integración en los marcos constitucionales a finales de la misma década (Ecuador en 1998 y Venezuela en 1999). En México, desde 2009, en el plano federal se habían presentado iniciativas para legislar en materia de revocación de mandato. En total se habían presentado seis intentos anteriores, cinco de estos fueron iniciativas de legisladores del Partido del Trabajo (pt), partido reconocidamente de izquierda y aliado del partido Morena, que encabeza el presidente de Andrés Manuel López Obrador (amlo). Tres de esas iniciativas fueron presentadas por el legislador Jaime Fernando Cárdenas Gracia, quien años después fue nombrado por el presidente como director del Instituto para Devolverle al Pueblo lo Robado. Las primeras iniciativas se justificaron bajo el supuesto de la soberanía popular y, algunas de ellas, como un mecanismo formal para retirar a los presidentes de su cargo público. En 2018, durante la campaña presidencial, amlo propuso la legislación de la revocación de mandato, y ganada la presidencia la iniciativa fue presentada por la Cámara de Diputados en septiembre de 2018 y aprobada en octubre de 2019. En suma, la legislación sobre la revocación de mandato fue una consigna de los partidos de izquierda mientras fungían como oposición y consolidada durante su periodo en el poder político.

Diseño institucional

En términos meramente formales, la inclusión de la revocación de mandato en la Constitución mexicana implicó la ampliación legal de derechos políticos para la ciudadanía. Además, por los requisitos y procesos expresados en la legislación, el mecanismo es fácilmente activado si se compara con otros diseños institucionales en México y en la región latinoamericana. El primer requisito por cumplir, como tal, el primer filtro, es la recolección de 3% de firmas a escala nacional de ciudadanos y ciudadanas registradas en la lista nominal de electores, repartidos en al menos 17 estados, cada uno con al menos 3% de la lista nominal. En términos ilustrativos son aproximadamente 3 millones de firmas. Si se compara por ejemplo con la organización de una consulta popular en el ámbito federal en México, que sólo pide 2% de firmas, la revocación es relativamente fácil de iniciar en comparación con los riesgos que puede producir.2 En otros países de América Latina el requisito de las firmas es más elevado. Venezuela pide 20% de las firmas, en Ecuador se pide 15% y en Bolivia 25%.

El siguiente requisito que constituye un filtro es la participación en las urnas para que el ejercicio sea vinculatorio. En México se exige que 40% de la ciudadanía vote, que serían un poco más de 37 millones de personas. Si se compara con la anterior elección de 2017–2018, en la que participó 64% de la población, la participación no es extremadamente complicada de lograr. Por otra parte, la obtención de firmas es facilitada con el uso de medios electrónicos, así como a través de formatos físicos para los 204 municipios del país con mayor marginación. Sin embargo, el diseño institucional formal no garantiza en su totalidad que su activación tenga los objetivos esperados o responda al espíritu original del uso de la revocación de mandato. En mayor medida, las prácticas no formales pueden tener un peso superior en los resultados que se arrojen.

Proceso de activación

El uso y los resultados de un mdd dependen ampliamente de las fuerzas y debilidades del sistema político (Zovatto, 2015) y de la distribución del poder político en distintos jugadores con veto (Welp y Ruta–Lovell, 2017), de esta forma se pueden predecir los resultados democráticos. En el caso de México, a pesar de cumplir con la activación formal del mdds, es decir, de ser iniciada con firmas de la ciudadanía, la influencia informal del presidente y de los partidos aliados transforma al ejercicio como una activación desde arriba. La operación siguió en su mayoría los requisitos legales, aunque fue operada por mecanismos que excedían los supuestos normativos esperados. La influencia, incluso la presión del presidente para su organización es un claro ejemplo de constitucional hardball (juego constitucional duro), en el que las instituciones, leyes y procedimientos son usados fuera de los límites de los entendimientos pre–constitucionales (Tushnet, 2004). La revocación de mandato debería ser iniciada y motivada por la apreciación negativa de los y las ciudadanas sobre el presidente, debido a que es un mecanismo de remoción del cargo público. Sin embargo, la activación del mecanismo fue impulsada por el presidente mismo para ratificar su mandato, tergiversando el sentido original de la revocación, remover a funcionarios y funcionarias con un desempeño bajo o alejado de las expectativas de la ciudadanía. Además, amlo jugó duro al moldear y presionar la organización de la revocación y así lograr un escenario más favorecedor para él y su partido político.3

Desde 2020 el presidente López Obrador insistió en adelantar la revocación de mandato para que fuera realizada en las elecciones intermedias (Forbes Staff, 14 de abril de 2020), que, de haberse realizado en ese momento hubiera influenciado los procesos electorales a favor de las candidaturas de su partido, desequilibrando la competencia en igualdad de condiciones. La presión de amlo fue tan insidiosa que propuso la realización de una encuesta en lugar de la organización formal de la revocación, para así resarcir la consulta a la ciudadanía sobre su permanencia (Marcial, 21 de diciembre de 2021). Además, amlo presionó a la institución organizadora, el Instituto Nacional Electoral (ine) para la realización de la revocación, sin otorgarle desde el ejecutivo el recurso necesario para su organización. De los 3,800 millones que eran necesarios para la operación, desde la Secretaría de Hacienda sólo se asignaron 1,503 millones (Redacción Infobae, 2 de enero de 2022). En suma, el presidente actuó en un juego duro, sobrepasando los límites institucionales, incluso proponiendo estrategias informales para la realización de la revocación de mandato.

¿Movilización o participación?

Los y las ciudadanas que participaron tanto en la recolección de firmas, así como en la votación, fueron movilizadas por el partido Morena y sus aliados. La movilización implica la preexistencia de una estructura que organiza de manera coordinada ciertas acciones en orientación a un interés en particular, lo que podría cuestionar si realmente puede ser valorada como una forma de participación ciudadana novedosa o diferente a la simple movilización electoral dirigida por los partidos políticos.

En total 22,219 personas se registraron como promoventes en la recolección de firmas, éstas a su vez registraron a otros 61,957 auxiliares en la realización de la misma actividad. La asociación que se encargó de la operación formalmente y frente al ine fue Que siga la democracia, presidida por Gabriela Jiménz Godoy. La presidenta de la asociación fue candidata a diputada federal por el distrito 3 de Azcapotzalco por la alianza pt, Partido Verde Ecologista de México (pvem) y Morena. Dos puntos son relevantes para evidenciar el mensaje transmitido en el proceso de recolección de firmas y los y las actoras de la movilización. La asociación postulaba que la revocación era “una oportunidad para calificar y sostener la decisión de manera continua sobre quién nos representa” (Que siga la democracia ac, sf). El mensaje sobre la continuidad se acerca en sentido más a una ratificación de mandato que a una revocación.

Por otra parte, la trayectoria política de la presidenta de la asociación que promovía la revocación es evidencia del vínculo entre quienes iniciaron la activación del mdd y los partidos políticos aliados del presidente, pues ella, al haber sido candidata demuestra que sus intereses están unidos a los intereses de los partidos políticos por los cuales se registró. A esto se une la movilización de recursos económicos el día de la elección. Morena registró movimientos monetarios de 44 millones de pesos el día de la revocación (Divany, 16 de mayo de 2022), lo que hace sospechar que fueron invertidos en la movilización de votantes. Asimismo, la injerencia activa de gobernadores, jefa de Gobierno de la Ciudad de México y el dirigente nacional de Morena4 durante el proceso de la revocación, también es una muestra de la influencia desde arriba de la instrumentalización del ejercicio.

El porcentaje de firmas alcanzado por estado, por su parte, también demuestra que el partido Morena fue el aparato movilizador, pues los cinco estados que más recabaron firmas (Tabasco, Ciudad de México, Chiapas, Campeche y Michoacán) son gobernados por el partido oficialista. En general, se puede suponer que las 11’141,953 firmas presentadas por la asociación ante el ine (válidas sólo 3’451,843), fueron obtenidas por la intervención de la militancia y funcionarios y funcionarias pertenecientes al partido del presidente.

El día de la votación de la revocación de mandato participaron solamente 17.77% de la ciudadanía, insuficiente para que el ejercicio fuera considerado vinculatorio. Sin embargo, la muestra de aprobación fue contundente, 91.86% de los y las participantes opinaron que el presidente debería seguir en el cargo. Los resultados por estados muestran una vez más que los y las ciudadanas fueron movilizadas, pues los estados con más porcentaje de votación coinciden nuevamente con estados gobernados por Morena (Tabasco 35.9%, Chiapas 33.8%, Campeche 27.8% y Veracruz 26.9%).

La activación de la revocación de mandato no solamente fue un juego duro que llevó a las instituciones, leyes y procedimientos a los márgenes de los entendimientos y sentidos democráticos del mdd, también fue un ejercicio organizado por actores partidistas que movilizaron a una porción destacable de la ciudadanía, produciendo dudas sobre si realmente fue un ejercicio pleno de participación ciudadana o un acto de demostración pública del grado de militancia y voto duro.

Conclusión: Implicaciones participativas y políticas de la revocación de mandato

Las implicaciones de la revocación de mandato trascienden los niveles de participación. Como acto de movilización política y no de participación ciudadana los y las ciudadanas fueron instrumentalizados para intereses partidistas, produciendo una experiencia educativa tergiversada sobre el uso democrático y participativo de la revocación de mandato. Para Lupia y Matsusaka (2004) la ciudadanía es competente para decidir sobre temas públicos a través de mdds si reciben los consejos pertinentes; si los consejeros dan la mejor información sin detalles, los y las ciudadanas serán capaces de tomar las mejores decisiones. En el caso de la revocación de mandato en México los y las consejeras de la ciudadanía fueron actores partidistas que, haciendo uso de la estructura del partido y de la legitimidad del presidente, manipularon el sentido de la función de la revocación de mandato. Medios de comunicación evidenciaron la movilización antes y durante la jornada de votación de la consulta. En Oaxaca, militantes de Morena transitaron por las calles compartiendo papeletas con el lema “Que siga amlo”, entre otros discursos destacaron los programas sociales para convencer a la ciudadanía (Marcial y Manetto, 8 de abril de 2022). El día del ejercicio de revocación de mandato el dirigente nacional del partido Morena, Mario Delgado, mostró una camioneta para movilizar a las personas que lo necesitaran para ir a las casillas (Monroy, 10 de abril de 2022).

En términos democráticos, la revocación de mandato no amplió la posibilidad de elección de los y las ciudadanas, pues no las incluyó como agentes autónomas; tampoco incluyó nuevos participantes, pues es posible que la mayoría de quienes participaron en la recolección de firmas y en la votación ya fueran parte de la estructura del partido. Además, en el ejercicio no se promovieron canales de comunicación deliberativos para incrementar el diálogo entre los y las representantes y las y los representados, medio relevante para incrementar la representación5 y, en particular, mejorar la calidad democrática. Los debates promovidos por el ine estuvieron enfocados en destacar las dos posturas a favor y en contra de la revocación, promoviendo más la división que el análisis del desempeño del presidente.6

Si el ejercicio de revocación de mandato, como todo mdd, es una experiencia pedagógica (Pateman, 1970) los aprendizajes de la experiencia mexicana dictaron que los mdds son formas de movilización política más que de participación ciudadana, capturadas por intereses partidistas que profundizan la polarización política más que generar dinámicas deliberativas dirigidas a un modelo consensual de democracia.

En el caso de los resultados políticos, la revocación de mandato fue una demostración pública de la legitimidad del presidente, quien de forma simbólica fue ratificado por el sector de la población participante. Entre otras cosas, esa legitimidad le da posibilidades de presentar al menos discursivamente cambios institucionales y constitucionales frente a la ciudadanía. La revocación de mandato posibilitó a amlo iniciar una campaña en contra de la institución electoral organizadora. Para el presidente, la falta de participación de la ciudadanía se debió a la falta de capacidad del ine para informar sobre el mecanismo, incluso se debió a la falta de casillas instaladas el día de la votación.7 El día 28 de abril, 18 días después del ejercicio de la revocación de mandato, amlo envió al Congreso una iniciativa de reforma electoral en la que se plantea una reconfiguración total de la representación proporcional y una nueva organización interna del ine. A pesar de que la mayoría en el Congreso de la Unión no le favorece para llevar a cabo la reforma, amlo puede usar su presentación como una forma de ataque discursivo en contra del Instituto.

Finalmente, la revocación de mandato funcionó como un termómetro de la militancia y el voto duro del partido Morena, del cual pueden presumir que cuentan con más de 15 millones de mexicanos y mexicanas. La estrategia electoral de la elección de 2022 y la elección de 2024 para la presidencia serán orientadas con la información arrojada por la movilización obtenida en la revocación. Además, la revocación de mandato fue un acto de propaganda política que extendió la campaña del presidente y de su partido en un periodo extraordinario. La revocación, más que un ejercicio de participación ciudadana que incrementa el poder de la ciudadanía como un jugador con veto, en México dio como resultado la manipulación de un mdd para lograr intereses partidistas.

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