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doi: 10.31391/ap.vi2.36

La política de la presencia: la elección de diputadas y la agenda de género en el poder legislativo

María del Rosario Varela Zúñiga Universidad Autónoma de Coahuila rosario.varela@uadec.edu.mx orcid: 0000-0002-2000-002X

Varela, M. (2022). La política de la presencia: la elección de diputadas y la agenda de género en el poder legislativo. Análisis Plural, (2).

Resumen: En México, en los últimos 25 años la condición jurídica de las mujeres ha experimentado un cambio sensible que se refleja en la cantidad de reformas y modificaciones al marco normativo y en la creación de nuevas leyes que fortalecen sus derechos humanos. Este proceso de reforzamiento jurídico ha ido aparejado con otro proceso político de reciente evolución: la incorporación de más mujeres en el poder legislativo, hecho que introduce un cambio en la agenda legislativa y en las formas de representación política. Son éstos los aspectos que se abordan en este breve ensayo en el que se trata de dar cuenta de la evolución de la agenda legislativa de género en un contexto internacional que demanda la intervención a los gobiernos para fortalecer la igualdad entre mujeres y hombres.

Abstract: In Mexico, for the last 25 years, the legal status of women has undergone significant change, as shown in several reforms and modifications to the regulatory framework and in the creation of new ones that strengthen their human rights. This process of legal strengthening goes hand in hand with another political process of recent development: the incorporation of more women into the legislative branch, a fact that introduces changes in the legislative agenda and in the pathways of political representation. This brief essay examines these factors and tries to account for the evolution of the gender legislative agenda, in an international context that demands intervention form governments to strengthen equality between women and men.

Palabras clave: elecciones, poder legislativo, representación política sustantiva, agenda legislativa de género, derechos humanos de las mujeres

Keywords: elections, legislative power, substantive political representation, gender legislative agenda women’s human rights.

El proceso de incorporación de las mujeres al poder legislativo

En 1937 Refugio García, una sufragista del Frente Unido Pro–Derechos de la Mujer —una de las principales organizaciones que después de la Revolución Mexicana exigió el voto para las mujeres— dijo, después de uno de los muchos intentos fallidos de esta lucha: “Algún día las mujeres nos sentaremos en la Cámara” (Cano, 1991). No imaginó entonces que el derecho de votar y ser electa tardaría 16 años más —hasta 1953, cuando Ruiz Cortines reformó el artículo 34 de la Constitución Política de la Estados Unidos Mexicanos—. Pero menos aún imaginó que 85 años después las mujeres se sentarían en la Cámara de manera paritaria.

En 1954, durante el último año de la xlii Legislatura, se incorporaría al Congreso de la Unión la primera diputada federal, la nayarita Aurora Jiménez de Palacios, representando al recién creado estado de Baja California, que al dejar de ser territorio federal tuvo derecho a dos diputaciones. Aurora Jiménez llegó vía el pri y había participado activamente en la lucha por el sufragio femenino, entre otras actividades políticas. En su corta gestión tuvo tres   intervenciones, en una de ellas se opuso a la iniciativa presidencial de imponer 50 años de prisión al delito de traición a la patria aduciendo que la delincuencia se debía resolver por medio de programas de protección y capacitación infantil, femenil y campesina y no con la severidad. Su segunda intervención fue para reconocer a la Legislatura la aprobación del voto femenino un año antes. Ambas intervenciones tuvieron una buena recepción de los diputados (Paniagua, 2018).

Se trae a colación este hecho por lo significativo que resulta para un análisis sobre la representación política de las mujeres, la diferencia que hace el género en un espacio en donde se define el orden jurídico–social. De acuerdo con Anne Phillips (1999), cuando los encargados de tomar las decisiones políticas proceden predominantemente de uno de los dos sexos —o de uno de lo que pueden ser numerosos grupos étnicos— se sitúa a los otros en la categoría de menores políticos. Entonces es cuando adquiere importancia el ejercicio de la “presencia política” como una de las muchas vías para enfrentarse a las jerarquías de poder existentes (Phillips, 1999).

La presencia política refiere a un ejercicio del poder político que trasciende la sola presencia numérica de las/los representantes, para situarse en un plano de la práctica política que introduce cambios en la agenda legislativa y en el orden social para enfrentar las jerarquías de poder existentes. Desde la política de la presencia se impulsan demandas de igual representación de las mujeres y de los hombres; de una representación más ecuánime de los diferentes grupos étnicos que componen la sociedad, y de grupos de exclusión política que han llegado a considerarse marginados, silenciados o excluidos. La Política de la Presencia busca revocar las historias previas de exclusión y el falso supuesto que parecía ratificar que cierto tipo de personas tienen una capacidad inferior para gobernar que las demás (Phillips, 1999).

En México la presencia de las mujeres en el caso del Congreso de la Unión ha seguido un proceso pausado e irregular. Hasta antes de 1982 la presencia de mujeres no rebasaba los dos dígitos, y aunque en este año alcanzó 12%, en 1991 volvió a caer a un dígito. Si bien desde 1953 las mujeres consiguieron el derecho de votar y ser electas, la legislación secundaria no dispuso de mecanismos para hacer efectivo el voto pasivo y la decisión de postular mujeres se dejó a los partidos políticos.

Fue en este contexto cuando en 1993 se incorporó en el Código Federal de Procedimientos Electorales (Cofipe) una disposición para que los partidos promovieran una mayor participación política de las mujeres “en los términos que determinaran sus estatutos”. La medida no tuvo mayor eco que poner el tema en la agenda pública. Posteriormente, en 1996 un artículo transitorio del Cofipe señaló específicamente que los partidos políticos nacionales considerarían en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores no excedieran de 70% para un mismo género, y les reiteraba promover una mayor participación política de las mujeres (Reynoso y D’Angelo, 2006). Sin embargo, la decisión se seguía dejando en el ámbito de su autodeterminación. Sin una fuerza real más allá del exhorto para hacerse cumplir, la cuota 70–30 sólo tuvo un efecto moderado en la integración de las cámaras.

En 2002 el Cofipe dispuso que la cuota de género era un requisito para el registro de las candidaturas, además de que estableció que en cada segmento de tres candidaturas debería ir una “candidatura de género distinta” (que los partidos interpretaban como mujeres). Esta disposición aparentemente le dio mayor fortaleza a la cuota, aunque siguió dejando su aplicación en la determinación y normatividad interna de los partidos. Además, un acuerdo del Instituto Federal Electoral (ife, cg3227/2011) dejó fuera de la cuota de género a las candidaturas electas “democráticamente”, es decir, las de mayoría relativa.

En síntesis, la cuota de género aplicaba únicamente en las candidaturas de representación proporcional, además de que seguía dejando abierta la posibilidad de sustitución de las representantes propietarias por suplentes hombres, pues no se normaba el orden de las candidaturas de género. Por ello, hasta la lx Legislatura (2006–2009) la proporción de mujeres seguía siendo baja, apenas de 21%.

En la reforma electoral de 2007–2008 el Cofipe incrementó la cuota de género a 60–40 y dispuso que en cada segmento de cinco candidaturas de representación proporcional se postularan dos de diferente género. Permanecía, sin embargo, la disposición de eximir las candidaturas de mayoría relativa debido a que el acuerdo del ife seguía vigente. Fue hasta 2011 cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación lo inhabilitó (sentencia 12624) por considerar que el ife había excedido sus facultades meramente administrativas y tomado atribuciones del poder legislativo (tepjf, 2012). También determinó que los partidos estaban obligados a nominar 40% de candidaturas de mujeres en ambos principios y tomó previsiones para evitar su sustitución por los suplentes hombres, como ocurrió en la lxi Legislatura.

La sentencia 12624 tuvo un impacto decisivo en la integración de la lxii Legislatura electa de 2012, pues la presencia de mujeres en la Cámara de Diputados se incrementó casi 10 puntos porcentuales al pasar de 28.10% a 37.80% (en la elección de los congresos locales también incidió favorablemente). Éste fue el preámbulo de un persistente aumento de mujeres en las siguientes legislaturas que se fortaleció con la reforma electoral de 2014, en la que se estableció el principio de paridad electoral para la elección de senadores y diputados federales y locales (Inmujeres, 2019). La reforma constitucional de “paridad en todo” (2019) culminó con este proceso de representación descriptiva al integrarse paritariamente la actual lxv Legislatura (Cámara de Diputados, 2021).

La Cámara de Senadores —un espacio muy limitado para la participación de las mujeres hasta hace poco tiempo— también experimentó un impacto positivo, pues en las tres últimas legislaturas pasó de 17.96% de mujeres a prácticamente 50%.

La representación política de las mujeres y la política de la presencia: la incorporación de los asuntos de género a la agenda legislativa

La llamada representación descriptiva o de “espejo” alude a una especie de reproducción de los sujetos representados, o, más aún, de las características de éstos (Cotta, 1988). En la representación descriptiva la representatividad de la asamblea se logra en la medida en que los actores políticos consiguen estar en el órgano representativo y ser un microcosmos de la sociedad de la que resultan elegidos. Las/los representado/as se hacen presentes en la asamblea legislativa en la medida en la que el/la representante —y con ello la asamblea en su conjunto— son un reflejo lo más exacto posible de la población a la que representan.1

La lxiv Legislatura de la Cámara de Diputados fue llamada la “Legislatura de la Paridad”, mientras a la lxv Legislatura se le denominó “Legislatura de la Paridad, la Inclusión y la Diversidad”, aludiendo a que en su integración hay 250 diputadas y 250 diputados, incluyendo 37 personas indígenas, 10 personas migrantes, ocho personas con alguna discapacidad, seis personas afromexicanas y cuatro personas de la diversidad sexual (Cámara de Diputados, 2021).2

En el pasado quedan las legislaturas propias de las poliarquías masculinas que restaron calidad a la democracia mexicana. No obstante, sigue rondando el atávico razonamiento de que no hay mujeres con los perfiles necesarios para competir electoralmente, lo que en el fondo demerita la condición femenina, del mismo modo en que el Congreso Constituyente de 1917 denegó la solicitud del voto femenino que hicieron Hermila Galindo y el general Salvador González Torres:

El hecho de que algunas mujeres excepcionales tengan las condiciones necesarias para ejercer satisfactoriamente los derechos políticos no funda la conclusión de que éstos deben concederse a las mujeres como clase. La dificultad de hacer la selección autoriza la negativa (inehrm, 2016:317).3

Los partidos siguen argumentando que no hay mujeres con las suficientes cualidades competitivas y retardan la aplicación de la reforma constitucional de paridad, como el congreso de Coahuila, que recientemente aprobó un decreto (193) según el cual la paridad de género en la elección de gobernador se aplicará en el año 2029 en lugar de la próxima elección de 2023 (Congreso del Estado de Coahuila, 2021).4 Lo anterior, pese a que la mayoría de las diputadas son mujeres, aunque también es cierto que la mayoría pertenecen al pri y están sobreponiendo la agenda electoral del partido interesado en un candidato para la elección gubernamental de 2023. Lo anterior sitúa al hecho de la representación política en un marco de relaciones partidarias y no solamente en la pertenencia de género de las legisladoras.

No obstante, en términos generales existen más posibilidades de que cuando las mujeres se integran al espacio de la representación política sean voceras de las necesidades y problemáticas que aquejan a la población femenina. De acuerdo con Anne Phillips (Phillips, 1999), la integración de la agenda política de los representantes ocurre principalmente durante las campañas electorales, ya que es cuando los asuntos se discuten explícitamente y todos los demás que surjan posteriormente quedan a su propio juicio (o prejuicio). En este momento es más significativo si esos candidatos son hombres o son mujeres, si proceden de una mayoría o de una minoría étnica.

En la “Legislatura de la Paridad” las legisladoras hicieron propuestas que regularmente no habrían hecho los diputados, por ejemplo, para introducir mejoras en la situación laboral de las empleadas del hogar; sobre la paridad en todos los órdenes del Estado; el reparto gratuito en las aulas de productos para la menstruación; medidas contra la violencia política, incorporación en el Código Penal del delito contra la intimidad sexual a través de medios digitales, además de otras modificaciones legales contra la violencia de género y el feminicidio (Morán, 2021).5

Hay problemáticas que las legisladoras incorporan a su agenda que no necesariamente pueden ser objeto de interés de los hombres, como el abandono de los hijos por los padres, o bien, les dan un trato distinto. Véase lo expresado por la diputada Antares Vázquez en el reportaje de Carmen Morán para el periódico El País:

Sigue habiendo muchas deudas con nosotras. Hay que pelear el aborto de los hombres, sí, porque ellos también abortan, o qué es, si no, dejar embarazada a una mujer y desaparecer, o abandonar a los hijos. Sobre eso no está legislado, hay que ver cómo le entramos. Será para la próxima legislatura (Morán, 2021).

Aunque el número importa para el ejercicio de la “política de la presencia”, es necesario también identificar la distribución de las legisladoras en la estructura organizacional del congreso y en las instancias de toma de decisiones. Por ejemplo, la Junta de Coordinación Política (Jucopo) tiene una importancia central para llegar a acuerdos, pero la escasa representación femenina6 dificulta el impulso de los asuntos de género. Esto se ratifica por la diputada Teresa Tagle respecto del proceso que siguió la legislación sobre la regulación laboral de las asistentas del hogar en la lxiv Legislatura de la Cámara de Diputados:

Hicimos mucha presión pública para que la Jucopo se decidiera a llevar el asunto a la Cámara. Si dejan pasar el tiempo, y hay cosas que no son su prioridad, los asuntos acaban por no ser aprobados. Ésa es una forma de legislar sólo lo que ellos quieren. Pero las diputadas han resistido ese embate. Y de qué modo (Morán, 2021).

Aunque existe la Comisión de Igualdad de Género como espacio en el que se discuten algunas de las iniciativas relacionadas con la condición de género, se necesitan espacios donde las mujeres puedan tomar acuerdos, según lo expresa la misma diputada Tagle.

[…] con Laura Rojas (pan) como presidenta del Congreso, se creó el grupo de trabajo para la Igualdad Sustantiva, una especie de Jucofem, como algunas lo llamaban. Es decir, el mismo club, pero en femenino. Todas se pusieron de acuerdo para que los temas de igualdad avanzaran sin demoras y combatir las resistencias masculinas. O para frenar las medidas restrictivas, como cuando el fiscal general del Estado, Alejandro Gertz Manero insinuó que quería eliminar el tipo penal de feminicidio. Ahí todas a una decidieron que de eso, nada (Morán, 2021).

La agenda legislativa de género: una empresa continuada en el tiempo por las legisladoras

Es importante decir que, en México, durante las legislaturas integradas mayoritariamente por hombres, la agenda de género estuvo al margen de la actividad legislativa. Así, hasta finales del siglo xx y principios del xxi se habían tenido pocos avances en la creación de marcos jurídicos que salvaguardaran los derechos de las mujeres o que atendieran sus necesidades. Las dos reformas constitucionales más significativas fueron la de 1953 —para reconocer el derecho de voto femenino— y la de 1974 —que declaró la igualdad jurídica entre mujeres y hombres.

La mayoría de las leyes secundarias y los códigos civiles y penales seguían siendo omisos o incluso contrarios a los derechos de las mujeres de acuerdo con los estándares internacionales. El estudio de la legislación nacional que realizaron la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) y el Instituto Nacional de las Mujeres en 1997 y 20027 reveló lo siguiente (entre otras cuestiones): para que la mujer casada pudiera trabajar tenía que tener el consentimiento del marido; había la obligación exclusiva de la mujer a vivir con el marido; la inexistencia del tipo de violencia familiar; la falta de agravante de abusos sexuales cuando la víctima fuera menor de edad; falta de tipificación del delito de hostigamiento sexual y de violación conyugal; extinción de la acción penal en el delito de rapto, por matrimonio del raptor con la víctima; se eximía de la pena al agresor que se casara con la víctima de estupro; se exigía que la víctima de abusos sexuales y de estupro fueran castas y honestas; carencia de programas de asistencia social para mujeres en estado de abandono desamparo y maltrato; falta de servicios de asistencia jurídica y orientación social (Duarte Pérez, 2002).

Esta revisión sentó las bases para la posterior y paulatina armonización de los marcos legislativos nacionales con los marcos internacionales de derechos humanos, en un contexto en que el Estado mexicano se había comprometido a impulsar las 12 áreas de la Plataforma de Acción de la iv Conferencia Internacional de la Mujer en 1995.

Las primeras cuestiones que entraron a la agenda legislativa de género fueron la violencia “intrafamiliar” —como se le denominó en un principio—; la escasa presencia de mujeres en la política; los mecanismos institucionales para incorporar la perspectiva de género en el quehacer de la administración pública; el enfoque de género en la legislación y la creación de presupuestos con perspectiva de género. En este sentido, se crearon leyes para la atención y prevención de la violencia intrafamiliar, para prevenir y eliminar la discriminación, para la creación de los institutos de las mujeres, entre otras. También se reformaron los códigos civil, penal y electoral.8

No obstante, este proceso de representación sustantiva de las legisladoras —o política de la presencia— no ha sido armonioso. La disminuida presencia de mujeres en comparación con los hombres —quienes no necesariamente tienen interés en legislar sobre aspectos que modifiquen el statuo quo de género—, su inexperiencia y falta de poder político, además de las diferencias partidistas, son factores que han influido a lo largo de las legislaturas para lograr mejores resultados.

Muchas de las iniciativas planteadas en alguna legislatura se quedan en comisiones y son retomadas en otras. La agenda legislativa de género es una acción continuada en el tiempo en la que principalmente participan legisladoras. De acuerdo con Kánter, durante la lxii Legislatura del Senado de la República se plantearon 76 iniciativas de género, de las cuales 89% correspondieron a diputadas y 11% a diputados (Kánter, 2018). Esto permite advertir la diferencia que hace el género en la actividad legislativa. No obstante, de esas 76 únicamente se aprobaron ocho, lo que representó 6.4% del total de las iniciativas.

Aunque actualmente las mujeres están a la par en cantidad con los hombres, no quiere decir que las condiciones para ejercer una representación sustantiva hayan superado las barreras de género, según lo expresa la diputada Teresa Tagle en relación con la Legislatura de la Paridad, quien identifica algunos obstáculos que persisten:

[...] muchas de ellas son nuevas en la política y, además, tienen que cuidar a sus familias, que están fuera de Ciudad de México en algunos casos, lo que les impide dedicar las 24 horas y siete días a la semana que requieren algunas actividades políticas tal cual están diseñadas. Es decir, también las diputadas arrastran el lastre de las demás profesionales (Tagle, en el reportaje de Morán, 2021).

Un ejemplo más de la política de la presencia de las legisladoras y del proceso continuo de la agenda de género es el dictamen del decreto que reformó la Ley de Acceso en la lxv Legislatura de la Cámara de Senadores. En este decreto se recogieron los dictámenes de diversas iniciativas que quedaron rezagadas de las lxiii y lxiv Legislaturas durante los años 2018, 2019, 2020 y 2021. La autoría de esas iniciativas correspondió principalmente a legisladoras y en menor medida a legisladores (Cámara de Diputados, 2022).

Conclusiones

La mayor presencia de mujeres en el congreso ha hecho posible el posicionamiento de los asuntos que afectan la vida de las mujeres y se ha concretado en una agenda legislativa que —al menos en el terreno formal— fortalece los derechos humanos de las mujeres. Este ejercicio de representación política va más allá de la acción inmediata de las legisladoras y es un proceso continuado en el tiempo, que no depende solamente de las voluntades individuales, sino que se inserta en un concierto de agencias personales y coyunturas específicas que influyen en el resultado de la agenda de género. En resumen, pese a la paridad de género, siguen existiendo obstáculos de limitan el impacto de la política de la presencia como ejercicio de representación sustantiva de las mujeres.

Referencias

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